Discours du 16 juin 2025

Merci, monsieur le président ; je suis heureux de vous retrouver pour parler d’un sujet que vous connaissez bien. Nous examinons aujourd’hui la proposition de loi du sénateur Daniel Gremillet ; je salue son travail ainsi que celui de MM. Cadec et Chauvet, rapporteurs au Sénat. Comme je l’ai dit en commission – je le répète en séance à l’intention de M. le ministre –, ce débat comble une carence de l’exécutif.Celui-ci avait en effet la responsabilité – ni morale ni abstraite, mais légale – de présenter un texte. La loi « énergie-climat » de 2019 dispose : « Avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. » L’instauration de cette loi quinquennale de programmation est censée garantir au Parlement la possibilité de se prononcer à échéance régulière sur les grands objectifs de politique énergétique.Le dépôt d’un projet de loi aurait permis de disposer d’une étude d’impact approfondie, du croisement de différentes études scientifiques et techniques et, bien sûr, des consultations propres à éclairer de telles dispositions. Nous touchions au but : sous le ministère de M. Lescure ou sous celui de Mme Pannier-Runacher ont été réalisés des travaux préparatoires qui ne demandaient qu’à être convertis en projet de loi. Malheureusement, ils n’ont été repris par aucun gouvernement depuis. C’est donc l’initiative parlementaire qui se charge de combler ce manque. Un premier texte en ce sens a d’ailleurs été inscrit à l’ordre du jour au printemps 2024, à l’initiative de notre collègue Julie Laernoes. (M. Matthias Tavel s’exclame.)Je remercie cependant le gouvernement d’avoir inscrit cette proposition de loi à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Je regrette qu’il n’ait pas engagé la procédure accélérée qui aurait permis d’aboutir plus rapidement, alors même que le premier ministre a annoncé son souhait de publier la programmation pluriannuelle de l’énergie d’ici la fin de l’été. Je profite de cette occasion pour vous demander, monsieur le ministre, des précisions quant aux propos que vous avez tenus hier. Vous avez dit que le gouvernement ne souhaitait pas attendre la fin de la navette parlementaire pour prendre le décret relatif à la PPE. Je crois pourtant comprendre qu’il souhaite donner au Sénat l’occasion d’examiner le texte en deuxième lecture, dans la version qui résultera des débats de l’Assemblée nationale.

Je reconnais volontiers que, dans le cas où les deux versions seraient très différentes et où une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale, qui pourrait ne pas avoir lieu avant la fin de l’année, serait nécessaire, l’urgence commanderait de prendre un décret avant la fin de la navette. Nous ne pouvons pour autant évacuer la possibilité que les deux versions présentent des points de convergence. Imaginons que nous adoptions un texte qui ressemble à grands traits à celui qu’a voté le Sénat : pourquoi le gouvernement, pour fonder sa programmation sur cinq ans, se priverait-il d’une assise aussi solide que celle de la loi et du cadre qui l’accompagne ?

Cette proposition de loi nous offre une occasion unique. Jamais aucun texte n’a permis au Parlement de matérialiser aussi clairement son attachement au parc industriel français – nucléaire, mais pas seulement –, ni acté une telle relance du nucléaire, tant industriel que de recherche ; je pense à l’énergie nucléaire de quatrième génération. Le texte a ses défauts, mais, dans un contexte de fragmentation politique extrême, il nous donne à tous, y compris au gouvernement, la possibilité de définir démocratiquement un cadre général en matière de politique énergétique.Qu’on soit pour ou contre le nucléaire, on peut considérer que des investissements aussi lourds et des décisions aussi importantes nécessitent l’aval de la représentation nationale. En toute honnêteté, je ne crois pas qu’il soit sage de remettre à plus tard la décision démocratique et de prendre un décret alors que le Parlement débat encore. Cette position serait certes compréhensible si les divergences entre l’Assemblée nationale et le Sénat se révélaient massives, mais peut-être pourriez-vous préciser, monsieur le ministre, qu’en cas de convergences entre les deux chambres, le gouvernement pourrait surseoir quelques semaines encore à la prise d’un décret ?Le contexte a changé depuis l’adoption de la dernière PPE. Je ne me couvrirai pas de ridicule en faisant un exposé géopolitique de tous les changements drastiques survenus en quelques mois au Moyen-Orient, en Ukraine ou encore aux États-Unis. Même les scénarios dans lesquels RTE, le gestionnaire du Réseau de transport d’électricité, prévoyait une « mondialisation contrariée », et qui faisaient figure d’épouvantail il y a quelques années, passent désormais pour des hypothèses optimistes. On les estimait autrefois peu probables, même en cas de crise géopolitique ; ils sont désormais dépassés. Les représentants de RTE, lors des auditions menées en commission, nous ont confirmé qu’ils envisageaient la publication d’un scénario reposant sur des conditions encore plus dégradées.À mon sens, ces évolutions fondamentales devraient amener le gouvernement à s’interroger sur certaines des hypothèses qui fondent la PPE. Les réflexions du groupe de travail dont le premier ministre m’a confié la direction, ainsi qu’au sénateur Gremillet, et auquel certains collègues ont eu l’amabilité de participer, conduisent à penser que certaines de ces hypothèses pourraient être revues.S’il est absolument nécessaire d’avoir ce débat et d’adopter un texte de loi, c’est aussi parce que la PPE en vigueur est obsolète. Il y est question de fermer quatorze réacteurs nucléaires à l’horizon 2035, ce qui, fort heureusement, n’est plus d’actualité.Il est entendu que nous avons besoin d’un nouveau cadre légal. Est-ce pour autant le rôle de notre assemblée que d’inscrire dans la loi, à la décimale ou au centième près, les objectifs de déploiement des énergies renouvelables, qu’elles soient électriques ou thermiques ? Nos débats en commission sont souvent tombés dans ce travers. Est-ce à nous de décider si l’éolien terrestre doit produire chaque année 1,2 gigawatt à partir de 2034 ou 1,3 gigawatt à partir de 2036 ? N’est-ce pas plutôt le rôle d’un décret, pris après consultation des organes concernés, travaillé avec les spécialistes et avec les institutions ?Les débats en commission au sujet de l’article 5 relatif aux énergies renouvelables le montrent bien : ils ont abouti à une sorte de foire à tout. Certains amendements ont été rejetés par principe ; d’autres adoptés parce que nous avons tous, en circonscription, un interlocuteur qui nous a alertés quant à l’emprise foncière du photovoltaïque ; d’autres encore ont été adoptés car nous trouvions sympathique de soutenir les emplois dans le secteur de l’éolien en mer, comme s’il n’y en avait pas dans celui de l’éolien terrestre.

Ne vous énervez pas, cher collègue : vous êtes d’accord avec ce que je dis !

C’est lui qui est d’accord avec moi, pas l’inverse. (Sourires.) En matière d’énergies renouvelables, la meilleure garantie que nous puissions donner aux industriels et aux créateurs d’emplois consiste à passer par un décret pour définir des objectifs par filière et à s’en tenir, au niveau législatif, à des objectifs de déploiement d’énergie décarbonée. Car malgré nos divergences parfois profondes, il me semble que nous partageons tous la volonté de décarboner l’énergie et de sortir des énergies fossiles, lesquelles représentent deux tiers du mix énergétique actuel ; cela passe d’ailleurs par l’électrification des usages.Il est logique, dans le cadre d’une loi de programmation, de s’en tenir à des objectifs industriels, énergétiques et économiques. Néanmoins, une grande partie des projections réalisées à partir du scénario de RTE se fondent sur l’électrification des usages, sur la décarbonation et sur l’hypothèse que nous ferons des économies d’énergie. Il faudra donc adosser à ce texte une loi de financement contenant les mesures que l’exécutif est prêt à mettre en œuvre pour, par exemple, financer de manière stable et pérenne la rénovation des bâtiments,…

…ou pour aider les secteurs qui peinent à se décarboner à réaliser des économies d’énergie.Enfin, malgré nos très nombreux désaccords en matière énergétique, nous avons réussi à resserrer le texte en supprimant les articles non programmatiques, à fixer dans l’article 5 un objectif mesuré en volume d’énergie décarbonée, sans distinction de source, ou encore à maintenir la suppression d’un objectif exprimé en pourcentage d’énergie renouvelable. Bref, nous avons avancé.Cependant, la commission a décidé de rejeter l’article 3. Des intérêts de boutique ou des arrangements de couloir ont prévalu, à l’abri des regards, moins concentrés sur les travaux des commissions que sur la séance publique. J’espère que les amendements de rétablissement que nous défendrons, enrichis et modifiés par l’intégration des différents amendements adoptés en commission, permettront de clarifier la position de chaque groupe et qu’au moment de voter ce qui pourrait être la plus grande relance nucléaire de l’histoire de notre pays, personne ne se cachera derrière son petit doigt, prétextant l’absence de telle ou telle précision pour refuser de soutenir une industrie souveraine, décarbonée et pourvoyeuse d’emplois.C’est dans cet esprit, sans préjuger du résultat du vote et en comptant sur l’esprit de responsabilité de notre assemblée, que je vous propose d’examiner cette proposition de loi. (M. Joël Bruneau applaudit.)

Il cite la Savoie ! C’est trop !

C’est faux !

Non, cela ne saute pas aux yeux !

Absolument !

L’essentiel a été dit. Adopter l’article 1er A placerait forcément EDF face à un risque de contentieux internationaux. Au cours des années 1970, 1980 et 1990, M. Tanguy l’a dit, un monopole était juridiquement possible, mais des directives européennes ont été adoptées depuis qui l’empêchent désormais. On peut regretter cette situation ou s’en réjouir, mais faire d’EDF la proie de contentieux engagés par d’autres entreprises, européennes ou non, au moment où nous essayons de lui confier un programme électronucléaire d’ampleur, fragiliserait l’industrie française.Ma deuxième remarque rejoint ce qui a été souligné par M. le ministre et par certains de mes collègues et porte sur l’innovation. Pousser les entreprises du nucléaire à innover tout en autorisant EDF, en bon acteur monopolistique, à acheter leurs technologies pour 1 euro si bon lui semble revient à condamner toute recherche non directement financée par de l’argent public en France. Je ne suis pas sûr que ce soit le souhait sur tous les bancs, y compris ceux des pronucléaires de gauche, qui ont une vision radicale de l’économie.Enfin, comme l’a dit mon collègue Jean-Luc Fugit, les règles de l’ASNR s’appliquent de manière identique à l’ensemble des exploitants, privés ou publics. De nombreuses entreprises privées disent même que le cadre de sûreté est extraordinairement complexe et extrêmement difficile à respecter pour elles. En réalité, ce qui vous pose problème tient non à la sûreté ou à l’innovation, mais au fait que le secteur privé produise de l’énergie, une activité aux spécificités encadrées par la loi.Pour ceux qui défendent le nucléaire, cet article serait totalement contre-productif puisqu’il y aurait du contentieux dès la promulgation de la loi, sans même attendre les décrets d’application. En revanche, il ne changerait rien pour ceux qui sont contre le nucléaire, que je ne convaincrai pas.

Je voudrais apporter quelques précisions et répéter certains arguments. M. Tanguy affirme qu’on connaît la ritournelle, qu’il suffirait de ne pas respecter le droit européen, que la Commission européenne lancerait des procédures pour non-conformité, que cela prendrait du temps, etc. On pourrait presque suivre ce raisonnement, mais le sujet n’est pas là. En effet, l’action de la Commission européenne proviendrait forcément d’un autre État membre, qui viendrait remettre en cause le monopole d’EDF, car il est contraire aux directives européennes. D’autres entreprises ou entités, publiques ou non, qui auraient un intérêt à agir pourraient, au lendemain de l’adoption de la loi, mettre en accusation EDF.

Et quid de la capacité d’EDF à se financer et à financer un programme de plusieurs dizaines de milliards d’euros ? Nous y reviendrons dans un instant puisque vous avez transformé EDF en Epic en commission. Cet article, associé à la transformation d’EDF en Epic, rendrait EDF incapable ou presque de se financer et de mener à bien son programme électronucléaire.Contrairement à ce que d’aucuns affirment pour des raisons politiques, je ne pense pas qu’il s’agisse là d’une simple déclaration de principes. Cet article aurait très concrètement des répercussions immédiates pour EDF.Ensuite, vous dites que s’il y a eu un problème à Fukushima, c’est parce qu’il y avait des entreprises privées.

Or les rapports sur l’accident nucléaire de Fukushima montrent, entre autres choses, que certes un certain nombre de sous-traitants n’avaient pas respecté leurs engagements, mais aussi et surtout que les normes de sûreté du Japon ne sont pas les mêmes que les nôtres.

On en revient à l’argument que vous refusez d’entendre : qu’on soit exploitant public ou exploitant privé, on est astreint aux mêmes règles. L’enjeu, c’est la sûreté et non l’entité qui assure la construction du réacteur.

Bref, pour adopter un article de principe, faire plaisir aux antinucléaires et essayer de bloquer l’innovation, on prend des risques…

…qui peuvent avoir des répercussions non seulement sur l’innovation et les petits réacteurs, mais aussi sur le programme électronucléaire d’EDF.

Avis défavorable sur l’ensemble, pour plusieurs raisons.Premièrement, nous en avons déjà parlé en commission : du fait notamment de la configuration politique de cette assemblée, je ne suis pas favorable au fait d’inscrire des objectifs de consommation par source d’énergie. Nous essayons de construire modestement un système énergétique mais le résultat de nos délibérations conduit en général à quelque chose qui n’est pas cohérent et qui ne fonctionne pas. Inscrire dans la proposition de loi un objectif qu’on ne pourra en aucun cas atteindre me semble problématique. Le même problème se posera d’ailleurs concernant d’autres amendements portant sur la production d’énergie décarbonée et la production de chaleur renouvelable, lesquelles me semblent devoir être soutenues.Deuxièmement, il ne me paraît pas nécessaire de lister toutes les énergies décarbonées, au risque de les mettre toutes sur le même plan ou d’en oublier – à cet égard, je suis contre le sous-amendement no 752, qui vise à supprimer la mention des énergies éolienne et solaire.D’autre part, on ne peut mettre sur le même plan l’objectif de maîtrise et de sécurisation de l’approvisionnement, qui est de l’intérêt vital de la nation, et d’autres objectifs comme celui de promouvoir l’autoconsommation. L’un de mes amendements à venir proposera d’ailleurs de faire de la sécurité d’approvisionnement une priorité en affirmant qu’il s’agit du premier critère de notre politique énergétique.C’est pourquoi je serai défavorable aux amendements identiques et au sous-amendement no 711, dont l’adoption entraînerait la suppression de l’alinéa relatif à la sécurité d’approvisionnement, ainsi qu’au sous-amendement no 710, qui vise à fixer un taux maximum d’actualisation. Outre que sa fixation ne relève pas du domaine de la loi, un tel taux entraînerait des difficultés s’il s’avérait impossible à atteindre sans créer une charge pour la puissance publique. Or la fourchette des taux utilisés par les organismes internationaux montre que ce serait le cas. Pour les mêmes raisons, je serai défavorable au sous-amendement no 751, qui tend en outre à rétablir des tarifs réglementés de vente d’électricité (TRVE), ce que j’estime dangereux pour de multiples raisons – elles ont été évoquées en commission, mais je suis prêt à y revenir plus longuement.

J’ai moi aussi constaté, comme la présidente de la commission, que sur le plan légistique, l’adoption de l’amendement ferait tomber le monopole public. Même si je continue de souhaiter que ce dernier ne figure pas dans la loi, je tenais à le préciser.Je voulais ensuite répondre sur deux points. J’ai donné rapidement mon avis, mais je me dois d’apporter une nuance : l’amendement ne rétablit pas des TRVE pour tous, monsieur Tanguy ! Vous parlez de fixer dans la loi des objectifs de prix. Mais si vous voulez que ces objectifs aient une quelconque portée normative, vous devez fixer des prix maximums et des tarifs réglementés ; sinon, vous conviendrez que c’est purement rhétorique ! Une telle mesure n’a pas sa place dans le texte et surtout pas dans cet article-là : quitte à faire de la rhétorique, faisons-le dans le bon article, celui qui traite de la question des prix.Ensuite, je ne suis pas certain d’avoir saisi l’ensemble de votre raisonnement sur le taux d’actualisation, mais je me permets de souligner que si l’ensemble des organisations internationales, y compris lorsqu’elles intègrent le coût de financement du capital le plus bas possible, aboutissent à un plancher de 3 %, je ne suis pas sûr, même si je ne doute pas de vos talents, que vous trouviez miraculeusement un taux d’actualisation de 2 % sur les marchés ! (M. Jean-Philippe Tanguy s’exclame.)Par ailleurs, en commission, vous avez voté pour un amendement qui a transformé EDF en Epic. Vous voulez donc transformer EDF en établissement public, tout en lui conférant un monopole totalement illégal au vu du droit européen pour construire et exploiter le nucléaire, et en fixant vous-mêmes des objectifs de prix et un taux d’actualisation que vous aurez décidé dans la loi ? (Même mouvement.) Mais aucune organisation ne prêtera, ni directement ni indirectement, à quelqu’un qui voudra financer ainsi un programme nucléaire à plusieurs dizaines, voire centaines de milliards d’euros ! Je vous le dis très sérieusement : vous vous apprêtez à poser des jalons contre la possibilité de financer rapidement, d’ici cinq ou dix ans, un programme éléctronucléaire.

Je vois bien l’ambition de M. Nury, qui est de gommer toute mention des énergies renouvelables électriques dans le texte. Par ailleurs, parler de priorité du nucléaire, comme vous le faites dans votre amendement, n’a pas beaucoup de sens,…

…surtout du point de vue d’une politique énergétique. On pourrait parler d’accès au réseau, de capacité d’injection ou de beaucoup d’autres choses, si vous m’y autorisiez, chers collègues, mais en l’occurrence, dire que la politique énergétique nationale est « fondée prioritairement sur la production d’électricité d’origine nucléaire, qui constitue le pilier du mix électrique français », c’est une tautologie, puisque le nucléaire représente déjà deux tiers du mix électrique, et ça n’a aucune portée normative. Avis défavorable, donc.

Par ailleurs, vous refusez là encore de mentionner l’éolien et le photovoltaïque. Est-ce une manière d’introduire un moratoire complet sur ces deux productions d’énergie ?

J’imagine que vous nous le confirmerez, monsieur Nury, puisque c’est ce que vous sembliez dire tout à l’heure.

Avis défavorable.