Discours du 15 mai 2025

Je tiens dans mes mains deux versions du code de l’urbanisme que vingt ans séparent – 1 200 pages pour la première, 3 600 pour la seconde. Vingt ans pendant lesquels le législateur a généralisé les plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUI), créé les schémas de cohérence territoriale (Scot) et les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). Vingt ans pendant lesquels le législateur a multiplié, pour chaque projet, les précautions, les consultations obligatoires, les autorisations obligatoires et les études obligatoires, avec un résultat prévisible et un inconvénient majeur : aujourd’hui, en France, les délais n’ont jamais été aussi longs, les recours n’ont jamais été aussi nombreux, la construction de logements n’a jamais été aussi compliquée, le nombre de logements neufs construits n’a jamais été aussi bas et le nombre de Français en attente d’un logement n’a jamais été aussi élevé.Quatre millions de ménages sont dans l’attente d’un logement, dont 2,8 millions dans le secteur du logement social. Dans le seul département d’Eure-et-Loir, dont je suis l’élu, les bailleurs sociaux – j’ai présidé l’un d’entre eux – n’ont été capables de livrer que 600 logements neufs, pour plus de 30 000 demandes, en 2024. Il faut remonter à 1948 et à la grande crise du logement de l’après-guerre pour retrouver des chiffres équivalents.Je vous épargnerai la liste des exemples absurdes et extrêmes qui illustrent cette réalité navrante : nous avons perdu la maîtrise des conséquences des législations que nous adoptons. Je ne le ferai pas parce que je crois que ce serait une erreur de rejeter les grands acquis de notre législation. C’est l’intérêt de la France de protéger au mieux ses paysages, sa biodiversité, son patrimoine et la mixité sociale. C’est l’honneur de notre État de droit de garantir à chaque citoyen de larges voies de recours au juge dans ses relations avec la puissance publique.Toutefois, ces principes une fois posés, dans le cadre nécessairement restreint de cette niche et de cette proposition de loi, nous sommes forcés de constater, en tant qu’élus locaux ou anciens maires, qu’il y a dans les procédures auxquelles nous avons été confrontés des délais et des coûts qui ne sont plus justifiables et dont nous pourrions faire l’économie sans remettre en cause aucune des garanties de notre droit.C’est le cas de certaines révisions de PLU, qui peuvent être menées sur la base de la procédure simplifiée, faisant ainsi gagner plus de six mois d’enquête publique sur des documents qui ont déjà fait l’objet d’une procédure complète. C’est le cas des reconversions de friches commerciales en logements, qui pourraient bénéficier de la même procédure que celle prévue par notre collègue Romain Daubié pour les reconversions de bureaux, ce qui ferait gagner six à trente-deux mois. C’est le cas des dérogations aux plans locaux d’urbanisme, qui existent déjà dans certaines catégories de communes, mais pas dans celles où la crise du logement est la plus aiguë. C’est le cas du recours gracieux, dont tous les rapports de juristes et du Conseil d’État signalent qu’il ne joue plus du tout son rôle de temps de dialogue et qu’il est systématiquement instrumentalisé dans le cadre de manœuvres dilatoires aboutissant toutes devant le juge administratif.Je parle de délais et de surcoûts car il ne faut pas oublier que tous ces délais sont aussi des coûts. Quand un Scot devient caduc parce que la collectivité a laissé passer le délai de son évaluation, ce sont 400 000 euros et un an de procédure qui sont nécessaires pour le rétablir. Quand un PLUI doit être révisé, même pour un projet mineur, ce sont entre 200 000 et 500 000 euros et un an de procédure qui sont nécessaires, alors même qu’une procédure identique a déjà été menée, parfois quelques mois auparavant. Il en est de même des obligations de solarisation et de végétalisation. Nous avons eu sur ce point un débat nourri en commission et je remercie nos collègues qui ont majoritairement confirmé notre point de vue selon lequel, en l’état actuel des prix de l’énergie photovoltaïque, un très grand nombre de projets, notamment publics, pourraient être bloqués par ces obligations de solarisation et de végétalisation.Je sais que les associations d’élus, notamment l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF), sont très attachées à l’assouplissement que nous proposons – j’ai eu l’occasion d’échanger avec elles hier encore –, mais je vous proposerai de supprimer cette disposition parce que je considère, avec mes collègues du groupe LIOT, qu’un texte de simplification devrait toujours être un texte de consensus et parce que j’ai la conviction que cette disposition pourra être réexaminée dans un cadre plus approprié, la proposition de loi du sénateur Daniel Gremillet sur la politique énergétique de la France.Le point de blocage résulte d’abord des obligations et du prix de rachat de l’électricité photovoltaïque. C’est la raison pour laquelle je donnerai un avis favorable aux amendements de suppression de cette disposition. Je le ferai parce que, vous l’avez compris, mes collègues du groupe LIOT, que je remercie d’avoir soutenu le texte, sont très attachés à ce qu’il aboutisse. Je remercie donc Mme la ministre chargée du logement d’avoir inscrit cette proposition de loi à l’ordre du jour du Sénat le 17 juin, en vue d’une commission mixte paritaire le 23 juin et d’une promulgation dans la foulée. C’est un signal important car le texte est attendu et il y a urgence.Les principales victimes de notre incapacité à produire des logements neufs ne sont pas les maires, ni les acteurs de l’immobilier ; ce sont les Français les plus modestes, les plus fragiles, dans les zones les plus tendues, notamment dans le secteur du logement social, aujourd’hui le plus attaqué.Cette situation nous ramène, dans certains territoires, aux années les plus difficiles de l’après-guerre, à une époque que nous n’avons pas connue où les plus grands orateurs de l’Assemblée nationale se succédaient à la tribune pour rappeler cette vérité d’évidence, mais si chèrement acquise, selon laquelle le premier devoir matériel de la République, après l’éducation et la santé, est de garantir à chaque citoyen, pour lui-même et sa famille, le droit à un logement digne et décent. Cet objectif, mes chers collègues, doit plus que jamais nous rassembler et nous mobiliser aujourd’hui. (Applaudissements sur les bancs du groupe LIOT. – M. Philippe Vigier applaudit également.)

Défavorable, car l’article introduit en commission simplifie les procédures, en procédant à des distinctions claires selon les évolutions envisagées, tout en apportant des garanties pour ce qui concerne les documents d’orientation, à savoir ceux qui donnent le sens et le cadre des aménagements et de la planification.Cette disposition permet dans le même temps de raccourcir les délais pour ce qui concerne les modifications mineures, à savoir celles qui sont sans conséquences sur les grandes orientations du Scot ou du PLU concernés. Contrairement à ce que vous affirmez, il y aura toujours des enquêtes publiques et des évaluations environnementales, puisque l’article 1er A ne concerne pas les modifications simplifiées.Cette évolution est un aménagement minimal et souhaitable, qui a d’ailleurs recueilli un très large soutien de la commission.

Je comprends l’intention mais la construction d’une centrale nucléaire nécessite une attention particulière. Pour caractériser un projet d’intérêt général, il faut aujourd’hui un décret en Conseil d’État. La mise en compatibilité des documents d’urbanisme ne peut pas être de droit pour un projet d’une telle ampleur. Je vous propose d’aborder cette question lors de l’examen de la proposition de loi Gremillet, portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur de l’énergie, qui évoquera les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs fixés en la matière. Avis défavorable.

En ce qui concerne la solarisation et la végétalisation, je vous propose, comme je l’ai indiqué lors de la discussion générale, de renoncer à l’assouplissement des règles. Non pas que je sois convaincu par vos arguments : comme une majorité des membres de la commission, je considère que l’État a surtransposé la directive européenne sur ce point ; surtout, par le prix de rachat de l’énergie photovoltaïque, il a imposé une obligation sans donner aux collectivités ni aux acteurs de l’immobilier la possibilité d’y répondre. À chaque fois que l’on fixe une règle sans donner aux acteurs les moyens de la respecter, on fragilise l’autorité des lois dont nous sommes les garants, et on compromet l’objectif que l’on s’est fixé.Par ailleurs, les coûts de la solarisation et de la végétalisation sont redoutables, comme l’AMF me le rappelait encore hier : ils s’élèvent, pour une surface de 500 mètres carrés, à 700 euros par mètre carré – cela représente, pour une école de 800 mètres carrés, un financement supplémentaire de près de 1 million d’euros. Il ne faut pas prendre cela à la légère : 3,5 millions de bâtiments publics sont soumis à cette obligation et, autant que je le sache, ni le Comité des finances locales ni le Conseil national d’évaluation des normes n’avaient été saisis de cette disposition à l’époque.Toutefois, ce débat doit avoir lieu dans un cadre plus approprié, celui de la définition de la politique énergétique de la France, qu’abordera la proposition de loi dite Gremillet. Un texte de simplification se doit d’être consensuel et nous proposons de supprimer cet assouplissement, par souci d’ouverture. L’objectif de cette journée n’est pas de refaire entre groupes un énième débat sur la politique du logement ou sur la politique énergétique, mais d’adopter dans les heures qui viennent un texte qui pourra être examiné au Sénat le 16 juin, puis en commission mixte paritaire le 23 juin. De nombreux acteurs l’attendent : notre pays se trouve dans une situation dramatique, due à notre incapacité à construire des logements, alors que nous nous y sommes engagés.Je suis défavorable à ces amendements de suppression. Je serai favorable aux amendements suivants, nos 65, 55 et 83.

Nous n’allons pas revenir sur un débat qui a déjà eu lieu en commission. Ceux d’entre nous qui, comme moi, élus locaux ou anciens élus locaux, ont eu à porter des projets de solarisation n’ont pu que constater que la rentabilité de ces projets, sur les petites surfaces, n’est plus assurée – pas même par les procédures de mise en concurrence. Aucune solution efficace de tiers financement ne pourra donc être proposée pour ces projets.Si j’entends vos arguments, et si je donne un avis favorable à ces amendements, nous maintenons notre alerte et nous espérons pouvoir avancer sur cette question. Ce débat important pourra se tenir, dans de meilleures conditions et de manière plus cohérente, dans le cadre de la discussion de la politique énergétique de la France.

Il est favorable. Nous avons trouvé en commission l’équilibre suivant : lorsqu’une collectivité parviendra à l’échéance fixée par la loi, le préfet la mettra en demeure d’évaluer le Scot. Actuellement, lorsqu’une collectivité oublie de l’évaluer, le Scot devient caduc, ce qui entraîne des conséquences ravageuses pour le territoire et très préjudiciables pour la collectivité, à laquelle les procédures et études nécessaires font subir un coût insoutenable et très difficile à justifier. Nous souhaitons donc que l’État joue son rôle, comme l’a proposé en commission, par voie d’amendement, notre collègue socialiste Pierre Pribetich.La durée théorique d’un Scot étant de vingt ans, il est nécessaire de l’évaluer en cours de route pour intégrer les évolutions – notamment celles de la réglementation environnementale – et s’assurer qu’il continue à jouer son rôle de document d’orientation. L’introduction d’une clause de revoyure à mi-parcours, c’est-à-dire après dix ans, me paraît souhaitable. Cette disposition est d’ailleurs conforme à l’esprit de nos discussions en commission.

Vous soutenez que ce changement de seuil permettra d’accroître l’artificialisation des sols, mais c’est inexact, car il s’agit d’augmenter la constructibilité de surfaces déjà constructibles. Cette disposition n’affecte donc aucune forme d’espace non construit.Ensuite, vous affirmez qu’il n’y aura plus aucune garantie, mais la procédure de modification simplifiée nécessite une délibération ; la collectivité compétente doit accomplir une série de travaux préalables, les documents étant mis à disposition du public. C’est donc une procédure suffisamment longue. Par ailleurs, vous évoquez la possibilité de remettre en cause la moitié du PLU. Or la procédure de modification de droit commun s’appliquera dès que le seuil de 50 % est dépassé dans une zone, et non dans l’ensemble de la collectivité concernée par le PLU ou le PLUI.Enfin, monsieur Brugerolles, quand j’étais plus jeune et que j’usais mes fonds de culotte sur les bancs de l’Union sociale pour l’habitat (USH) et de la Fédération nationale des offices publics de l’habitat, j’ai lu le rapport d’information de Mickaël Cosson et Stéphane Peu sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable – à titre personnel, je pourrais souscrire à chacune de ses lignes. Or nous ne tiendrons aucun des objectifs fixés dans ce rapport en matière de construction de logements dans notre pays si nous n’adoptons pas des dispositions minimales comme celle-ci. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes LIOT et Dem.)

L’avis de la commission est donc défavorable.

Je demande le retrait de l’amendement, sans quoi j’émettrai un avis défavorable. Si j’entends la préoccupation que vous exprimez, je ne peux que constater que le vote de cet amendement exonérerait EDF de la quasi-totalité des règles du droit de l’urbanisme qui garantissent la sécurité de nos concitoyens. Une telle disposition relève d’un débat sur la politique énergétique et ses moyens plutôt que d’un débat sur le droit de l’urbanisme.

Il est défavorable. Je comprends votre intention. Néanmoins, la protection du littoral guyanais est un enjeu de biodiversité et environnemental majeur pour la France. Compte tenu des conditions extrêmement complexes de l’urbanisation et du traitement des dossiers d’urbanisme en Guyane, je redoute que substituer à la procédure normale une simple déclaration de projet n’amène les services instructeurs des collectivités à autoriser des constructions illégales ou à refuser pour des motifs erronés des projets qui, eux, pourraient être légaux. Je pense donc que les effets négatifs pourraient l’emporter sur les effets positifs.En revanche, je souscris entièrement à votre préoccupation au sujet des constructions illégales. C’est pourquoi nous avons inscrit, à l’article 4, des dispositions permettant de lutter contre celles-ci. En effet, le législateur a conféré aux maires le droit de mettre en demeure les propriétaires ou les bénéficiaires de constructions illégales, mais il ne leur a donné aucun des autres moyens qui inciteraient les propriétaires à régulariser leur situation. En l’absence d’astreintes et d’amendes, nous nous trouvons dans l’incapacité de faire respecter la loi. J’espère que ces dispositions pourront servir aussi un territoire comme le vôtre.

Je vois à peu près les cas concrets qui pourraient être améliorés par l’amendement. Je m’interroge cependant sur la compatibilité de ces dispositions avec la directive de 2024 sur la performance énergétique des bâtiments, qui n’est pas la plus simple à lire et pour laquelle je n’ai pas l’expertise dont dispose le gouvernement. Je m’en remets donc à la sagesse de l’Assemblée, en attendant l’avis de Mme la ministre.

Mon avis est défavorable, parce que cette règle pourrait amener le législateur à refuser de légiférer sur un point qui l’exigerait. Une telle incompétence négative risque de poser un problème de constitutionnalité. Par ailleurs, j’ai la conviction que l’ensemble de ces dispositions seront réexaminées prochainement. Cet amendement, comme d’autres, a plutôt vocation à être étudié dans le cadre d’un débat sur la politique énergétique.

En commission, j’avais émis des réserves au sujet de cette disposition, qui a néanmoins été adoptée. Au vu des conséquences qu’elle pourrait avoir, il me paraît indispensable de la supprimer. Je suis donc favorable aux amendements.

Il est défavorable. Dans un certain nombre de territoires, des entreprises, notamment industrielles, s’installent. Ces industriels nous demandent des solutions de logement à court terme pour des techniciens et ingénieurs en mobilité, pour des apprentis, des intérimaires, des stagiaires, des étudiants. Or le code de l’habitat nous interdit de mobiliser le logement social pour répondre à ces besoins. Nous ne pouvons pas davantage promettre aux entreprises la construction de logements locatifs : le marché, les délais de construction ne le permettent pas.Cela fait des années et des années que nous débattons à ce sujet. Avant d’être élu, j’ai assisté ici même aux discussions de nos prédécesseurs, je les ai entendus remettre en cause le fait que le code de l’habitat réserve strictement, sans possibilité de dérogation, le logement social au public qui y est éligible, dans les conditions fixées pour ce type de logement. Il n’existe pas la moindre possibilité de le louer en meublé pour répondre à un besoin temporaire, à moins de passer par le préfet – lequel accorde des dérogations au compte-gouttes, par exemple pour loger un ou deux gendarmes, alors qu’on peut avoir besoin de trouver des logements pour une centaine de personnes.On pourrait citer un très grand nombre d’endroits en France où ce besoin existe. Je l’ai vu. Il y a, dans nos territoires, des logements sociaux vacants – et contrairement à tout l’argumentaire que vous avez développé, ces logements ne peuvent être mobilisés ni au profit des publics que vous mentionnez, ni au profit des entreprises pour des implantations industrielles.Il y a un aller-retour depuis des années sur cette disposition. Les ministres du logement successifs nous ont toujours dit qu’ils entendaient cette préoccupation et qu’il était pertinent d’évoluer sur ce point. Madame la ministre, lorsque le prédécesseur de votre prédécesseur a annoncé cette mesure au congrès de l’USH, il a été applaudi par la totalité des représentants des bailleurs sociaux présents.Il y a un sujet humain, mais ce n’est pas celui que vous décrivez, qui résulte d’une lecture complètement erronée de cette disposition. Le sujet, aujourd’hui, est de trouver des solutions, là où le code de l’habitat nous l’interdit. Ce n’est pas de ma faute si les codes dont nous avons hérité sont pétris d’interdictions et n’offrent aucune alternative. Il faut donc pouvoir trouver des solutions transitoires et équilibrées. Celle-là en fait partie, et elle a été largement discutée avec les acteurs du secteur. (Applaudissements sur les bancs du groupe LIOT. – M. Romain Daubié applaudit également.)

Je ne peux que désapprouver à la fois le raisonnement et les termes que vous employez. Nous parlons de la possibilité d’utiliser un statut qui existe déjà, pour un besoin qui n’est pas satisfait. Si nous avions nommé différemment ce statut, en parlant par exemple de « résidence hôtelière à vocation économique », vous n’auriez fait absolument aucune remarque sur le sujet.

Ce que nous vous proposons aujourd’hui, ce n’est pas de retirer des personnes en difficulté des résidences hôtelières existantes, comme vous le prétendez de façon erronée. Les résidences existantes sont exclues.Nous proposons que, dans une zone où un besoin industriel est constaté et sous l’autorité du préfet de département, les RHVS puissent accueillir une proportion de salariés bénéficiant d’un emploi sur le territoire potentiellement supérieure à celle des personnes défavorisées qui sont traditionnellement acceptées dans ce type de résidence.Je le répète, si nous avions intitulé ce statut « résidence hôtelière à vocation économique », ce débat n’aurait peut-être même pas eu lieu.Revenons au sujet : nous n’avons pas souhaité remettre en cause la règle du code de l’habitat qui veut que le logement social soit réservé au seul logement social, sans aucune dérogation – y compris pour l’hébergement des personnes défavorisées dont vous parlez. Nous n’avons pas non plus voulu créer un autre statut dérogatoire qui n’inclurait pas les personnes défavorisées. Nous prenons donc un statut qui existe, qui fonctionne bien dans un certain nombre de cas, mais qui doit être adapté à la diversité des besoins.Contrairement à tout ce que vous expliquez, je vous redis qu’il y a des logements sociaux vacants en France dans un très grand nombre de territoires. Vous êtes peut-être les représentants de territoires urbains, mais il y a sur ces bancs énormément de représentants de territoires ruraux où la situation est très différente de celle que vous décrivez. (Mmes Sabrina Sebaihi et Anaïs Belouassa-Cherifi s’exclament.) Vos interventions sont à des années-lumière de la réalité que nous vivons dans d’autres territoires. (Applaudissements sur les bancs du groupe LIOT.)

C’est faux !

Pour garantir la bonne tenue de nos débats, il serait préférable que vous évitiez de nous lancer à la figure que nous n’avons aucune considération pour les travailleurs.

J’ai été maire, président d’un organisme de logement social, et j’ai consacré des milliers d’heures à recevoir des personnes en difficulté. Les solutions que nous proposons, approuvées par une large majorité des membres de la commission des affaires économiques, ne manifestent aucun mépris à l’égard des travailleurs de notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe LIOT et sur quelques bancs du groupe EPR et HOR.)

Compte tenu de la nécessité de rester dans un cadre transitoire, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, sans quoi mon avis sera défavorable – étant entendu que la discussion pourra se poursuivre au Sénat.La durée de cinq ans me semble raisonnable : si certains territoires ne disposent pas de solutions à court terme, il peut y en avoir à moyen terme, et il appartient à la puissance publique, notamment par l’intermédiaire des bailleurs sociaux du territoire, de mobiliser les moyens nécessaires pour construire des logements. J’en conviens, dans certains cas, il faut faire vite.

Dans le dispositif tel qu’il a été adopté par la commission, c’est le préfet, autorité chargée de délivrer l’agrément, qui peut fixer un taux dérogatoire. L’enjeu est donc de fournir aux préfets une base juridique suffisamment claire pour leur permettre de prendre une décision.La commission a rejeté l’amendement, mais à titre personnel, j’y suis favorable. Si certains territoires présentent des enjeux évidents d’industrialisation, d’autres présentent des enjeux économiques autres qui peuvent également justifier le recours à cette mesure, pour répondre aux besoins de logement temporaire d’étudiants ou des salariés en mobilité dans le cadre de leur contrat.

Ce n’est pas ce dont on parle !