Discours du 11 mars 2025

Je vous prie de bien vouloir excuser l’absence de Françoise Gatel, ministre déléguée chargée de la ruralité, qui représente le gouvernement au Sénat pour la discussion de deux textes : la proposition de loi visant à renforcer la parité dans les fonctions électives et exécutives du bloc communal, et la proposition de loi organique visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales. Je me présente devant vous avec grand plaisir, tant nos ministères, celui de la ruralité et le mien, dont relèvent les quartiers prioritaires de la politique de la ville, partagent un même objectif, au-delà de leurs différences et de la diversité des territoires – prendre soin d’habitants qui se sentent exclus de la République.Les communes sont le fondement de notre démocratie ; elles sont des lieux d’expression et de vie, notamment pour les 22 millions de nos concitoyens qui vivent en zone rurale. Pour nous autres, élus locaux, les communes représentent la proximité et le quotidien. Elles motivent l’engagement d’élus bénévoles qui s’investissent au service des autres pour faire vivre la démocratie locale et pour contribuer à la qualité de vie de chacun d’entre nous.C’est aussi cette idée qui guide l’action des préfets et des sous-préfets, visages de l’accompagnement par l’État dans les projets d’investissement des communes, et l’action du gouvernement en faveur de l’ingénierie territoriale, une ingénierie sur mesure pilotée par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), dont les services déconcentrés sont aux mains des préfets. Vendredi dernier, Françoise Gatel, en déplacement dans les Vosges, a annoncé une bonne nouvelle : en 2025, plus de 400 nouveaux projets seront accompagnés dans le cadre du programme Villages d’avenir.La proposition de loi soumise à votre examen vise à aller plus loin encore pour accompagner les communes rurales de petite taille dans leurs projets d’investissement, en particulier celles qui comptent moins de 2 000 habitants.Le travail parlementaire a permis de faire évoluer le texte initial, en fixant à 5 % le seuil minimal de participation des maîtres d’ouvrage à leurs projets d’investissement. Le gouvernement salue cette évolution, car le maintien d’une participation minimale est conforme à deux principes : le principe de responsabilité, constamment rappelé dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), qui veut que le maître d’ouvrage prenne sa part de risque ; le principe de protection, dans la mesure où cela évitera à des communes de s’engager dans des projets dont elles pourraient difficilement assumer, dans la durée, les charges de fonctionnement. Nous sommes attentifs tant à la qualité du service rendu qu’à la pérennité des investissements publics.La proposition de loi telle qu’elle a été amendée est louable, mais elle nécessite encore un léger ajustement, de nature purement juridique. Je vous inviterai à voter un amendement du gouvernement à cette fin. En effet, le seuil de 5 % envisagé aurait vocation à s’appliquer de façon uniforme sur l’ensemble du territoire national. Or le critère de potentiel financier introduit par le Sénat est en pratique peu opérant, car trop large : sur les 29 000 communes de moins de 2 000 habitants que compte notre pays, 28 500 pourraient se voir appliquer le taux dérogatoire de 5 %. Autrement dit, le critère n’est guère discriminant, puisqu’il ne distingue pas, parmi les communes, celles qui ont le plus besoin de la solidarité nationale. L’intérêt de la proposition de loi était pourtant de soutenir les petites communes, celles qui en ont le plus besoin.Le gouvernement propose d’introduire davantage de souplesse en territorialisant l’application de cette mesure. Elle serait appliquée par le préfet en vertu de son pouvoir de dérogation. Le représentant de l’État dans le département disposerait ainsi d’un pouvoir d’appréciation et pourrait retenir ce seuil de 5 % si les capacités financières de la commune le justifient.En tant qu’élus des territoires, vous êtes favorables, je le sais, à l’idée qu’il faut pouvoir s’adapter. Les élus locaux et les préfets, qui incarnent l’État, sont eux aussi des interlocuteurs du quotidien. Ces derniers disposent déjà d’un tel pouvoir de dérogation, qui leur a été attribué par décret en 2020. Ce pouvoir de dérogation a permis le financement de plusieurs dizaines de projets d’investissement pour lesquels la participation du maître d’ouvrage a été inférieure au taux de 20 % prévu par la loi. À titre d’exemple, en 2022, une quarantaine de projets financés par la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) et une vingtaine d’autres financés par la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) ont bénéficié de cette dérogation.Nous vous proposons d’étendre par la voie législative ce mécanisme qui existe déjà afin de tenir compte de la fragilité de certaines communes de petite taille. Nous nous appuierons sur les représentants de l’État, qui ont votre confiance, afin de mieux piloter pour le compte de l’État les crédits dédiés à l’aménagement du territoire.L’objectif est en outre de sécuriser juridiquement les collectivités face au risque d’enrichissement sans cause que pourraient occasionner les remboursements liés au fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Ce fonds, doté de 7,7 milliards d’euros en 2025, est un instrument essentiel du soutien apporté par l’État à l’investissement des collectivités territoriales.Ces remboursements s’ajoutent aux différentes subventions perçues par les collectivités dans le cadre de leurs projets d’investissement et permettent de couvrir une partie significative du coût des opérations. Dès lors, si nous abaissons de 20 % à 5 % le seuil de participation minimale du maître d’ouvrage sans prendre en compte les remboursements du FCTVA, il devient possible que des communes à l’origine d’un projet d’investissement bénéficient d’un financement total supérieur au coût du projet. Une telle situation serait constitutive d’un enrichissement sans cause qui exposerait les collectivités concernées à un risque de contentieux. Cela compliquerait davantage encore la conduite de leurs projets d’investissement, et les contraindrait à rembourser le trop-perçu, ce qui menacerait la pérennité de leurs plans de financement – on obtiendrait le résultat inverse de celui visé par cette brillante proposition de loi.Cela exposerait aussi les préfets ayant accordé cet avantage indu : leur responsabilité de gestionnaires publics pourrait être engagée. Un tel risque pourrait les conduire à faire preuve d’une certaine réticence dans l’attribution des dérogations.Avec responsabilité, le gouvernement vous propose donc un dispositif qui prend en compte les remboursements du FCTVA et, par là même, sécurise les élus, les collectivités et les préfets.Le soutien à tous nos territoires, ruraux ou non, constitue une priorité de l’action du gouvernement. Malgré le nécessaire effort d’économies dans lequel nous nous sommes engagés, la dernière loi de finances illustre nos priorités. Au nom de Françoise Gatel, je rappelle que la dotation globale de fonctionnement (DGF) a augmenté de 150 millions d’euros pour la troisième année consécutive, l’augmentation cumulée depuis 2022 atteignant 790 millions d’euros. La dotation de solidarité rurale (DSR) a elle aussi progressé de 150 millions. Le montant total de la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales a été porté à 110 millions. La DETR, principale dotation d’investissement, est stable et s’établit à 1 046 millions. Le fonds Vert, institué en 2022, a été reconduit à hauteur de 1,15 milliard d’euros. Vous le voyez, le gouvernement partage l’idée qu’il est nécessaire d’aider les communes rurales et y travaille concrètement.Sous réserve de l’adoption de l’amendement que je viens d’évoquer, le gouvernement apporte son soutien à la proposition de loi. Elle constituera une étape forte et claire de son action en faveur des communes rurales et apportera une réponse non seulement adaptée aux réalités du terrain, mais aussi sécurisante pour les acteurs sur le plan juridique.

L’amendement no 2 a pour objet d’étendre le bénéfice de la proposition de loi à toutes les communes rurales au sens de l’article D. 3334-8-1 du CGCT, c’est-à-dire à des communes qui peuvent compter jusqu’à 5 000 habitants. Or, comme vous le savez, la loi en vigueur impose l’obligation pour toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales maître d’ouvrage de l’opération d’investissement d’assurer une participation minimale au financement du projet à hauteur de 20 % du montant total de financement apporté par des personnes publiques. Cette disposition vise à limiter la pratique des financements croisés, à responsabiliser les collectivités territoriales et groupements initiateurs de projets d’investissement et à contribuer à la maîtrise de la dépense publique locale.Étendre à l’ensemble des communes rurales la dérogation prévue par la présente proposition de loi – qui, je le rappelle, abaisse de 20 % à 5 % le taux de participation minimale pour les communes de moins de 2 000 habitants – pourrait amener les communes à envisager des projets sans rapport avec leurs capacités financières, alors même que les dérogations inscrites dans la loi ou soumises à autorisation du préfet peuvent d’ores et déjà être mobilisées par les communes rurales, l’ensemble des paramètres utiles pour la réussite du projet étant pris en considération, au-delà du seul volet financier. Cette organisation permet déjà de traiter de manière pertinente les dossiers présentés par les élus. C’est pourquoi le gouvernement est défavorable à l’amendement.

Comme je l’ai dit lors de la présentation du texte, le gouvernement est favorable à la proposition de loi moyennant ce petit amendement de nature juridique destiné à rétablir les équilibres de l’article L. 1111-10 du CGCT. Il s’agit notamment d’élargir le champ d’application du pouvoir de dérogation du préfet, en particulier pour permettre l’articulation entre la dérogation et le mécanisme du FCTVA.Le gouvernement a bien sûr conservé dans l’amendement le principe d’une dérogation – abaissement, pour les communes de moins de 2 000 habitants, de la participation minimale du maître d’ouvrage de 20 % à 5 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques –, mais en précisant que le taux doit être déterminé après versement des attributions au titre du FCTVA. Il s’agit, je le répète, d’éviter toute opération d’investissement qui serait bénéficiaire pour le maître d’ouvrage, ce qui exposerait la collectivité locale concernée à un risque juridique.Pour éviter ce risque, le gouvernement souhaite laisser aux préfets, ce qui simplifiera les choses, le soin d’apprécier l’opportunité de mettre en œuvre la dérogation. Fort de sa connaissance des collectivités territoriales du département, de leurs capacités financières et de l’ensemble des éléments de contexte qui entourent un projet, le préfet est en effet le mieux à même de déterminer les collectivités pour lesquelles la dérogation s’avérerait pertinente – il joue déjà, vous le savez, un rôle analogue dans les campagnes DETR. L’amendement lui confie donc cette responsabilité, de même nature que celle qu’il exerce pour les autres possibilités de dérogation à la participation minimale du maître d’ouvrage déjà ouvertes par l’article L. 1111-10 du CGCT.L’amendement vise ainsi à rétablir la cohérence d’ensemble avec les dispositions législatives qui régissent les mécanismes de participation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements à leurs projets d’investissement. De manière cohérente avec ces mêmes mécanismes, l’amendement retient le seul critère démographique pour déterminer l’éligibilité des communes. La population prise en compte sera celle de l’année qui précède la demande de contribution au financement du projet.En somme, l’amendement tend à simplifier le dispositif, à le rendre plus opérant et cohérent, et à l’expurger de tout risque de contentieux.

Le critère du potentiel financier est peu opérant, dans la mesure où il n’est guère plus discriminant que le critère démographique. En effet, il définit une réalité qui concerne 28 500 des 29 000 communes de moins de 2 000 habitants. Je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée.