Discours du 16 décembre 2024

Permettez-moi tout d’abord d’avoir une pensée pour nos compatriotes de Mayotte, en particulier pour les 250 agents des finances publiques et des douanes que nous essayons de joindre.Mesdames et messieurs les députés, nous devons soutenir ce texte technique, au titre du caractère urgent et impératif que revêt son adoption.Tôt ou tard, il faudra donner à la France un budget pour 2025. Le projet de loi spéciale que vous vous apprêtez à examiner ne saurait en tenir lieu – le premier ministre l’a clairement exprimé vendredi dernier, lors de la passation de pouvoirs. La situation des finances publiques n’a pas changé depuis la démission du gouvernement. L’état de nos comptes est le même, avec tous les défis que cela emporte, pour le présent comme pour l’avenir. La décision de l’agence de notation Moody’s ne nous dit pas autre chose.Chacune et chacun d’entre vous en est parfaitement conscient. Malgré l’issue des débats budgétaires, il ne s’est trouvé personne, sur aucun banc, pour contester ni la gravité de la situation, ni le caractère excessif de notre endettement, ni la nécessité de réduire le déficit. Il y a donc au Parlement un espace pour engager le redressement des comptes, pourvu que les forces politiques qui le composent parviennent à s’entendre sur les modalités de l’effort à fournir.Ce texte ne préjuge donc pas des nouveaux arbitrages qui seront rendus sous l’autorité de François Bayrou par un prochain gouvernement de plein exercice. Il ne préempte en aucun cas les futures discussions budgétaires, dont je souhaite qu’elles aient lieu rapidement, dans l’intérêt supérieur de notre pays et de nos concitoyens. Il n’a pas davantage vocation à permettre la répétition des débats que nous avons eus ensemble lors de l’examen du projet de loi de finances (PLF) et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).Ce texte n’a qu’un seul objectif, qui délimite strictement son contenu : assurer, à titre exceptionnel et transitoire, la continuité de la vie de la nation.En d’autres termes, la loi spéciale vise à éviter le shutdown. Elle ne peut pas faire moins. Elle ne peut pas en faire davantage. Tant la jurisprudence que les textes sont extrêmement clairs sur ce point.

En premier lieu, la loi spéciale ne peut pas modifier le code des impôts. Cette loi n’exprime pas le consentement à l’impôt, elle n’en constate que la nécessité.Ainsi que le précise l’avis dépourvu d’ambigüité du Conseil d’État, elle ne permet ni de reconduire pour l’année suivante les dispositions fiscales arrivant à échéance fin 2024 ni de modifier le barème de l’impôt sur le revenu (IR) pour l’indexer sur l’inflation.La loi spéciale peut seulement autoriser le gouvernement à continuer à percevoir les impôts et taxes existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année, ce qui est indispensable pour assurer le financement de nos services publics, de notre système de protection sociale et de nos collectivités territoriales.En second lieu, le décret qui sera pris après la promulgation de la loi spéciale nous place sous le régime restrictif des services votés. La loi spéciale n’autorise pas le gouvernement à engager des dépenses nouvelles : conformément à la Constitution, jusqu’à l’adoption d’une loi de finances pour l’année, les crédits se rapportant aux services votés seront temporairement ouverts par décret.Les services votés correspondent au niveau minimal de crédits jugé indispensable pour poursuivre en 2025 l’exécution des services publics dans les conditions de l’année précédente. La lettre et l’esprit de l’article 45 de la Lolf limitent ces dépenses au strict minimum. Ainsi, en l’absence de loi de finances, le gouvernement ne pourra pas augmenter les budgets des ministères des armées, de la justice ou de l’intérieur au-delà du strict minimum sur la base des crédits de 2024.Sauf nécessité pour la continuité de la vie nationale ou motif d’urgence caractérisée, le gouvernement ne pourra pas non plus procéder à de nouveaux investissements ou à des dépenses discrétionnaires de soutien aux associations, aux entreprises ou aux collectivités. Après avoir commencé mon propos par une pensée pour nos compatriotes mahorais, j’évoque à dessein l’urgence caractérisée, car cette condition se trouve aujourd’hui remplie à Mayotte. L’aide à Mayotte – par ailleurs nécessaire pour la continuité de la vie nationale – sera rendue possible par les crédits d’urgence de fin d’année 2024, mais aussi par le décret de services votés pour 2025. Nous pourrons ainsi prêter main-forte aux Mahorais en l’absence de loi de finances.Enfin, la loi spéciale autorise le gouvernement à recourir aux emprunts nécessaires pour assurer ses engagements ainsi que le fonctionnement régulier des services publics. Comme vous le savez, les recettes fiscales et sociales ne suffisent pas à couvrir le besoin de financement des administrations publiques – c’est la problématique qui sous-tend nos débats depuis de longues semaines –, de sorte que nous ne pouvons assurer nos engagements auprès de nos créanciers ou garantir le fonctionnement régulier des services publics sans emprunter. Il est donc indispensable d’autoriser l’État, les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à émettre de la dette.Je ne serai pas plus long. Il est ici question de parer à l’urgence dans l’attente d’un nouveau budget, d’assurer la continuité de la nation, le fonctionnement régulier des services publics et le respect des engagements pris par notre pays. Avec ce texte, nous vous demandons tout simplement que, dans le respect du droit, nécessité fasse loi. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EPR, Dem et DR.)

C’est vrai.

Je profiterai de l’expression de l’avis du gouvernement sur cet amendement pour rappeler ce qu’il est possible de faire dans le cadre de la loi spéciale, et surtout du décret relatif aux services votés qui en procède, et ce qui ne l’est pas.Dans le cas de la Nouvelle-Calédonie, rappelons que l’Assemblée a décidé d’adopter le projet de loi de fin de gestion, qui permet d’ores et déjà d’ouvrir des crédits de paiement à hauteur de 1 milliard d’euros pour l’année 2024. Cet engagement sera donc tenu.Pour le début de l’année 2025, des crédits discrétionnaires d’urgence peuvent être débloqués dans le décret de services votés. Mes services y travaillent déjà ; nous devons continuer de le faire, ensemble. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure à la tribune, pour des raisons très différentes, la situation de Mayotte doit, elle aussi, être prise en considération et conduire à l’ouverture de tels crédits.Autrement dit, les décrets de services votés visent à satisfaire le strict nécessaire, mais aussi à parer à l’urgence. Je tiens à rassurer sur ce point : des financements permettant d’assumer les engagements pris par le précédent gouvernement en faveur de la Nouvelle-Calédonie et d’être à la hauteur de la situation d’urgence à Mayotte seront prévus.Quelques mots encore concernant l’article 1er et l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, car j’ai entendu des mots assez forts, que je tiens à dénoncer : certains, notamment M. Le Coq, m’ont traité de menteur.

Vous devriez faire attention à vos propos. Je reprends les termes précis que j’ai employés : j’ai dit qu’en cas d’absence de budget, une loi spéciale ne permettant pas, constitutionnellement, d’indexer le barème de l’IR sur l’inflation, 380 000 foyers supplémentaires deviendraient redevables de cet impôt et 18 millions de nos compatriotes qui le sont déjà verraient le leur augmenter. Telle est la réalité à l’heure où nous parlons, parce qu’il n’y a pas de budget.Il faudra bien en adopter un, aussi vite que possible. Encore faut-il pour cela retrouver l’esprit de responsabilité nécessaire afin d’assurer à nos concitoyens qu’ils ne paieront pas plus d’impôt, à nos agriculteurs…

…que les promesses qui leur ont été faites seront tenues, à nos collectivités territoriales qu’elles pourront continuer de fonctionner correctement. Je pense aussi à toutes les hausses de crédits, notamment celles prévues par les lois de programmation – pour l’armée, pour la justice, pour la recherche – qui ne peuvent intervenir pour le moment, faute de texte budgétaire.Je tiens d’ailleurs à remercier M. Philippe Brun,…

…qui, lors de la discussion générale, a très bien exposé tout ce qui manquerait au budget 2025 à cause de l’adoption de la motion de censure. C’était limpide et je vous remercie de ce qui constituait une sorte de mea culpa tout à fait bien venu. (M. Philippe Brun fait des signes de dénégation.) En tout état de cause, il conviendra de poursuivre la discussion sur ce sujet davantage en partenariat.J’adresse une demande de retrait à M. le député Metzdorf, mais je tenais à le rassurer quant aux possibilités d’agir offertes par les décrets de services votés en faveur des territoires qui en ont le plus besoin. (Applaudissements sur les bancs du groupe EPR et sur plusieurs bancs du groupe DR.)

J’émettrai les mêmes avis que M. le rapporteur général. Dans son avis, le Conseil d’État précise, d’une part, que le décret à prendre doit emporter le respect par la France de ses engagements européens dans le cadre du PSR-UE, dont le montant est donc cohérent ; d’autre part, que les PSR, en faveur de l’UE ou des collectivités territoriales, sont bien inclus dans l’article 1er.Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

Même avis que le rapporteur général, à une petite nuance près. Les PSR au profit des collectivités territoriales sont effectivement reconduits par la loi spéciale sur la base des crédits 2024, tout comme les crédits relatifs aux services votés, qui feront l’objet d’un décret. Attention, cependant : par définition, tout cela n’est que provisoire, temporaire ! Je le précise parce que cela concerne les budgets des collectivités. En matière de dotations et de PSR, c’est bien le budget pour 2025 qui, in fine, fera foi. Pour l’instant, l’article 1er autorise à lever l’impôt en prenant en compte les PSR au bénéfice de l’Union européenne et des collectivités territoriales. Moi aussi, je suis d’accord avec vous sur le fond,…

…et je vous remercie d’avoir abordé le problème des PSR-CT sans polémiquer sur le respect des institutions et du droit, contrairement à ce que nous avons entendu à propos du PSR-UE. Dans cet article 1er, on trouve bien la même faculté à diminuer les PSR, que ce soit pour l’Union européenne ou pour les collectivités territoriales. Mais je veux éviter tout malentendu – s’agissant d’un cas aussi exceptionnel, il faut prendre le temps des explications : les montants définitifs ne relèveront que du budget pour 2025, quand celui-ci sera adopté. Pour l’instant, il s’agit bien d’une situation transitoire, provisoire. Avis défavorable.

Tout à fait !

La DSIL, la DETR et le fonds Vert sont des crédits d’intervention dits discrétionnaires : ils ne seront donc pas débloqués dans le décret relatif aux services votés,…

…conformément à l’article 45 de la Lolf. C’est très clair : pas de DSIL ni de DETR tant qu’il n’y a pas de budget ! (Applaudissements sur les bancs du groupe EPR.)

Il faut le dire clairement et cela ne procède pas d’une volonté politique, bien au contraire. Il faudra donc un budget pour corriger cet état de fait ; le plus rapidement sera le mieux.Concernant enfin la DGF, j’ai acquiescé tout à l’heure aux propos du rapporteur général : comme vous l’avez dit, elle sera en effet versée par douzièmes.

Avis de sagesse sur le premier amendement, puisque je rejoins l’objectif de ce que vous proposez : l’inscrire dans le texte ne me paraît pas poser de difficulté majeure. En revanche, l’avis est défavorable sur le second amendement, qui diffère un peu du premier sur le fond. Tout à l’heure, j’ai dit à la tribune que ce texte avait une dimension technique et ne pouvait comporter aucune prise de position politique. Or fixer des plafonds portant sur les trajectoires de finances publiques, c’est bien, comme d’ailleurs modifier le barème de l’IR, prendre des positions politiques, dans le cadre de ce qui s’apparenterait à un budget ou à la préparation d’un budget.À ce propos, la Lolf est claire : une loi spéciale n’est pas faite pour cela. Une loi spéciale sert à assurer la continuité de la nation en matière de financements – perception de l’impôt et levée de la dette. C’est tout ! On ne peut donc pas y introduire de plafonds et il ne faut pas le faire, car ce serait inconstitutionnel. Cela démontre encore une fois la nécessité de voter rapidement un budget pour 2025 : il est indispensable de fixer rapidement des plafonds d’endettement et les trajectoires des finances publiques. Mais c’est le rôle d’un budget, pas d’une loi spéciale !

Je rendrai, sur cet amendement et sur le suivant, les mêmes avis que pour les amendements similaires que nous avons examinés à l’article précédent : sagesse pour le no 36 et demande de retrait pour le no 34.Je récuse le parallèle que vous avez fait, monsieur le président Coquerel : ce n’est pas du tout la même chose.

Cette loi spéciale est une loi de finances, mais c’est aussi une loi d’urgence destinée à assurer la continuité financière de la nation. L’article 3, en ce sens, permet à l’Acoss de lever de la dette pour assurer le financement de la sécurité sociale – la question du barème de l’IR n’a rien à voir avec cela, car la continuité financière de la nation se poursuit, avec ou sans indexation de ce barème sur l’inflation. Sur le fond, tout le monde est d’accord avec cette indexation qui figurait dans le projet de loi de finances : il s’agit simplement d’une question de respect du droit.

L’article 3 a bien trait à la continuité financière de la nation : ce n’est pas le cas de l’indexation du barème de l’IR, et cela me semble assez facile à comprendre.

Il faut pouvoir assurer la possibilité de l’endettement pour l’État comme pour la sécurité sociale, en attendant de passer, le plus rapidement possible, à un véritable budget et à un véritable financement de la sécurité sociale pour 2025.