Discours du 10 février 2025

Nous sommes réunis pour examiner la proposition de loi, adoptée par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, visant à permettre l’élection du maire d’une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet.Ce texte technique, court et pragmatique, propose d’assouplir le régime juridique applicable aux modalités d’élection du maire et des adjoints dans les communes nouvelles en cas de conseil municipal incomplet : il s’agit d’éviter que la vacance du maire dans une commune nouvelle venant d’être créée ne conduise nécessairement à une chute brutale de l’effectif du conseil municipal.Le code général des collectivités territoriales pose le principe de la complétude du conseil municipal : pour procéder à l’élection du maire et des adjoints, le conseil municipal doit être complet au moment de l’élection, sous peine d’annulation du scrutin par le juge administratif. Ce principe garantit que la commune est administrée par un conseil municipal suffisamment nombreux et que le maire est élu par une assemblée qui reflète fidèlement la volonté des électeurs.Ce principe est essentiel dans le contexte actuel, puisque les conseils municipaux vont devoir procéder à une mise en conformité de la sécurité de leurs systèmes d’information à l’occasion de la transposition de la directive concernant des mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de cybersécurité dans l’ensemble de l’Union européenne, dite NIS 2. Les appels d’offres et les décisions qui en découlent doivent être pris par un conseil municipal complet, dans le respect des choix des électeurs.Lorsque quelques sièges seulement sont vacants, la loi prévoit des procédures qui permettent de compléter le conseil municipal, comme l’organisation d’élections complémentaires ou le recours au « suivant de liste ». Ces procédures permettent d’éviter de procéder au renouvellement intégral du conseil municipal en cours de mandat pour élire un nouveau maire. Toutefois, elles ne peuvent s’appliquer dans une commune nouvelle venant d’être créée. Ainsi, en cas de vacance du maire nouvellement élu dans la période qui suit la création d’une commune nouvelle, les règles en vigueur conduisent généralement au renouvellement intégral du conseil municipal.Or, dans les communes nouvelles, l’effectif du conseil municipal dans la période qui suit la fusion obéit à des règles dérogatoires. Juste après la fusion, le conseil municipal est composé de l’ensemble des conseillers municipaux des communes fusionnées. Son effectif diminue après le premier renouvellement, pour atteindre l’effectif de droit commun à l’issue du deuxième renouvellement général qui suit la fusion. Cette règle vise à assurer une transition harmonieuse et à permettre aux élus qui ont promu le projet de regroupement territorial de participer à sa mise en œuvre et à son suivi technique et politique.À l’inverse, en précipitant le renouvellement intégral du conseil municipal, une vacance inattendue conduit à réduire immédiatement et brutalement les effectifs de ce dernier et à évincer une partie des équipes ayant soutenu le projet de rapprochement territorial.Afin d’éviter une baisse trop rapide du nombre de conseillers municipaux dans les communes nouvelles, la loi du 1er août 2019 a prévu une première exception au principe de complétude du conseil municipal, lorsque la vacance d’un ou de plusieurs conseillers municipaux se produit juste après la création d’une commune nouvelle. Cette dérogation s’est avérée trop restrictive. Elle est en effet limitée à la très courte période qui s’étend de la date de publication de l’arrêté préfectoral prononçant la création de la commune nouvelle à la première réunion de son conseil municipal. Le droit en vigueur ne couvre notamment pas le cas où une vacance survient peu de temps après la première réunion du conseil municipal.Certes, cette hypothèse n’est pas la plus fréquente, mais elle se vérifie parfois et correspond très exactement à la situation dans laquelle s’est trouvée la commune nouvelle de Rives-du-Fougerais – située dans mon département de Vendée – à la suite du décès du maire quelques mois à peine après la création de la commune nouvelle.Le texte que nous examinons répond à ces difficultés pratiques. Il étend la dérogation déjà prévue autorisant l’élection du maire d’une commune nouvelle et de ses adjoints par un conseil municipal incomplet jusqu’au premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle, et non plus jusqu’à la première réunion du conseil municipal. Il répond ainsi à un besoin exprimé sur le terrain et corrige une imperfection du cadre actuel qui fragilise les conseils municipaux et nuit à l’attractivité du modèle de la commune nouvelle.Plusieurs amendements, visant à maintenir ou à renforcer la représentativité des communes historiques au sein des organes délibérants des communes nouvelles, ont été déposés. Le prochain renouvellement général, en 2026, conduira en effet à une diminution des effectifs des conseils municipaux des communes nouvelles bénéficiant encore du régime transitoire. Le rapport de la mission flash de nos collègues Stéphane Delautrette et Stella Dupont s’en est fait l’écho : cette échéance suscite des craintes légitimes, relayées par l’AMF, l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité.Il me semble que ces propositions nécessiteraient une analyse approfondie et un débat de fond, car elles touchent à la composition des assemblées délibérantes des communes nouvelles, donc au fonctionnement de la démocratie locale. Elles soulèvent des enjeux qui vont bien au-delà de la présente proposition de loi, qui est technique et ciblée. Je demanderai donc le retrait de ces amendements. Toutefois, comme je m’y suis engagé en commission, je souhaiterais, madame la ministre, que nous trouvions à brève échéance un véhicule législatif permettant une discussion sérieuse sur le sujet.En conclusion, il me semble important d’encourager l’adoption rapide de cette proposition de loi utile et bienvenue, dont l’examen a été ralenti par la dissolution de juin dernier puis par la censure du précédent gouvernement. Je vous invite à adopter ce texte sans modification. (Mmes Stella Dupont et Laetitia Saint-Paul applaudissent.)

Cette proposition de loi déposée au Sénat a pour origine la situation dans laquelle s’est trouvée la commune nouvelle de Rives-du-Fougerais, créée à partir de la fusion, préparée avec les services préfectoraux – pratique courante dans le département de la Vendée –, de trois communes de moins de 1 000 habitants qui, dans un projet territorial travaillé de longue haleine, ont décidé de poursuivre leur chemin ensemble. Malheureusement, le décès du maire, deux mois après la première réunion du conseil, a plongé cette commune nouvelle dans des difficultés juridiques incommensurables.En effet, les questions étaient nombreuses. Quand organiser de nouvelles élections ? Avec quel corps électoral ? Selon quel mode de scrutin, puisque, la commune nouvelle dépassant les 1 000 habitants, il fallait constituer des listes selon la règle de la parité – principe que je ne remets pas en cause mais qui, dans l’urgence et dans les communes rurales, peut s’avérer problématique ?

Beaucoup d’autres communes nouvelles en Vendée sont fondées sur le principe de la construction territoriale et sur l’objectif de réaliser un projet territorial pour les habitants. Cette proposition de loi ne vise pas à éloigner les citoyens du vote.

Elle tend à faciliter les projets de construction territoriale et les réflexions sur les objectifs de la commune nouvelle – par exemple en matière de travaux à réaliser sur l’ensemble du territoire communal –, qui demandent une vision à long terme de la part d’élus qui vivent très mal, ce qu’on peut comprendre, les difficultés dans lesquelles ils sont plongés. En partant d’un cas particulier vendéen, le Sénat et l’Assemblée ont estimé à vingt-huit le nombre de communes susceptibles de se trouver dans une situation similaire.La proposition de loi initiale comportait un second article, retiré à bon escient par la commission des lois du Sénat et qui n’a pas été réintroduit en séance ; nous n’avons pas voulu le reprendre parce qu’il soulevait un problème de constitutionnalité. Le texte qui vous est finalement présenté est donc circonscrit à un cas très spécifique mais il permettra de simplifier la vie des élus sans pour autant changer la démocratie locale. Comme je l’ai dit lors de la présentation, il est très technique et ciblé.Vous avez aussi exprimé le souhait d’aborder les conclusions de la mission conduite par M. Delautrette et Mme Dupont, s’agissant des modalités de la modification du statut des communes nouvelles ou de l’élection de leur conseil municipal. Je l’entends parfaitement, mais ce n’est pas l’objet de la proposition de loi déposée au Sénat. Chacun d’entre vous l’a noté – Mme Faucillon la première : cette mission est un élément important de notre réflexion. Je l’avais dit en commission des lois et je le redis : même si ce n’est pas le sujet de la proposition de loi, il convient de souligner, à l’occasion de notre discussion, l’importance du travail fourni et du rapport réalisé dans le cadre de cette mission flash, en particulier l’ensemble des recommandations qui ont été formulées.À cet égard, les trois amendements déposés, dont nous allons débattre dans un instant, proposent des solutions distinctes, illustrant ainsi trois visions des choses légèrement différentes et démontrant surtout l’utilité d’un débat de fond : voulons-nous prendre des mesures provisoires ou définitives ?Vous avez presque tous évoqué la question du statut de l’élu territorial, de son découragement et de la difficulté de l’engagement citoyen. Là encore, cette question demande un débat spécifique, auquel je suis prêt, ainsi que Mme la ministre – elle est une des premières à avoir soulevé l’importance du sujet au Sénat et elle nous le confirmera probablement dans un instant. Ce n’est pas l’objet de cette proposition de loi, qui – je le répète – répond à un problème très spécifique.S’agissant de la question de la démocratie, évoquée par plusieurs d’entre vous, il est vrai que les fusions de communes peuvent ne pas correspondre à la volonté de la population, voire résultent parfois de la volonté d’élus qui décident dans leur coin. Cela est arrivé dans ma circonscription, pas très loin de Rives-du-Fougerais, à Essarts-en-Bocage, commune nouvelle créée par la fusion de quatre communes. À la fin du premier mandat du conseil, des habitants ont souhaité la séparation. J’ai été le premier à écrire au préfet à ce sujet. Une consultation publique et une enquête publique ont été réalisées et une décision de modification de la géographie communale a acté le détachement de deux communes déléguées. Là encore, ces questions devront faire l’objet d’un débat, dans un cadre plus global.D’autres textes sont d’ailleurs déjà en discussion au Sénat ; nous pourrons certainement y introduire des amendements qui seront l’occasion de débattre des modifications que vous proposez, dans le cadre d’une réflexion de fond, au-delà du seul sujet qui nous réunit aujourd’hui, à savoir la possibilité d’élire le maire d’une commune nouvelle avec un conseil municipal incomplet.Notre principal enjeu est d’aider les élus à sécuriser leur décision. Le cas de Rives-du-Fougerais illustre le risque, pour l’élu qui fait office de maire en attendant la nouvelle élection, de prendre des décisions juridiquement contestables et fragiles. Or les communes nouvelles ont besoin de décisions juridiquement solides, d’autant plus que la directive européenne NIS 2 – que j’ai rapidement évoquée et qui vise à renforcer la cybersécurité des organisations – aura des répercussions sur les communes qui souhaitent se regrouper mais dont les systèmes d’information sont très différents. Quand un élu connaît bien le sujet des systèmes d’information et qu’il est garant de la protection des données personnelles des citoyens de la commune, il est absolument nécessaire qu’en cas de décès du maire, la commune ne soit pas à la merci d’une nouvelle élection qui fragiliserait le travail de cet élu.C’est pourquoi, pour sécuriser juridiquement les décisions des communes nouvelles, il est nécessaire de reporter l’élection du maire et du conseil municipal complet au renouvellement intégral suivant et non de la provoquer, comme ce qui est arrivé à Rives-du-Fougerais, à la suite d’un décès, qui n’est pas une démission et qui, de surcroît, constitue un drame. Nous ne pouvons pas nous permettre d’attendre et nous proposons donc de voter le texte conforme à la version du Sénat.

Pour les raisons que j’ai avancées en commission, je vous demanderai de retirer ces amendements ; à défaut, j’émettrais un avis défavorable.Comme je l’ai dit lors de la présentation du texte, la proposition de loi que nous examinons a un objet très ciblé. Elle vise à répondre à une incohérence du cadre juridique actuel ; elle n’a pas pour objet de réformer le statut des communes nouvelles ou d’en modifier les équilibres.La question s’était déjà posée au Sénat, où des amendements similaires à ceux que vous présentez avaient été déposés. Les sénateurs les ont retirés pour éviter de multiplier les sujets abordés, car ils souhaitaient eux aussi que la proposition de loi soit adoptée rapidement.En outre, les amendements que vous déposez ont des conséquences importantes. Ils doivent donc faire l’objet d’un débat de fond et d’une expertise.

Ils ne peuvent donc être adoptés dans le cadre de cette proposition de loi. Le fait que vous ayez déposé plusieurs amendements qui, s’ils ne sont pas incompatibles les uns avec les autres, proposent des visions différentes, montre bien qu’une question de fond se pose. En effet, les amendements nos 2 et 3 tendent à créer une dérogation pérenne pour les communes nouvelles, en créant un siège supplémentaire par commune déléguée au sein du conseil municipal, ce qui pose deux difficultés, certes pas insurmontables, mais qui nécessitent de discuter. Premièrement, une telle disposition remet en cause l’idée d’une convergence vers le droit commun qui correspond à l’intention initiale du législateur. Deuxièmement, les amendements tendent à augmenter l’effectif du conseil municipal, mais ils ne garantissent pas pour autant la représentation des communes déléguées, puisque les listes des candidats sont composées à l’échelon de la commune nouvelle et qu’il doit y avoir une liberté de composition de la liste. Les amendements ne répondent donc pas entièrement aux objectifs énoncés dans leur exposé sommaire.Enfin, je vous l’ai dit, les sénateurs, qui avaient déposé des amendements similaires, ont reconnu que cette proposition de loi n’était pas le lieu adéquat, qu’il fallait avoir une discussion consacrée à ce sujet. Ils avaient renvoyé ces questions de fond à la proposition de loi issue de l’Assemblée nationale qui doit être examinée par le Sénat. Mme la ministre vous répondra à ce sujet.L’amendement no 1 tend à allonger la période transitoire jusqu’au troisième renouvellement général qui suit la fusion. L’effectif du conseil municipal pourrait alors être supérieur au droit commun pendant dix-huit ans au maximum, au lieu de douze si nous ne modifions pas la disposition. Cela pose de vraies questions. L’exposé des motifs de la proposition ayant conduit à l’adoption de la loi du 16 mars 2015 justifie la dérogation par sa nature « exceptionnelle, facultative et limitée dans le temps ». Telle est la rédaction que le Conseil constitutionnel a validée. En outre, ce dernier estime que les assemblées élues au suffrage universel direct doivent l’être « sur des bases essentiellement démographiques » et il exerce un contrôle très strict en la matière. Cela nécessite donc vraiment que nous y consacrions un débat, que nous disposions d’un avis du Conseil d’État…

…et que nous puissions interroger le Conseil constitutionnel. La proposition de loi que nous examinons ne le permet pas, car elle a vocation à régler un problème technique et ponctuel, pour lequel une promulgation rapide est essentielle.Je vous demande donc de retirer les amendements, non parce qu’ils n’auraient pas leur place dans le débat, mais parce que ces dispositions ne l’ont pas dans ce texte-là.Je laisserai Mme la ministre prendre d’éventuels engagements devant vous. Sachez cependant que nous serons là pour travailler avec vous sur ces sujets. Si nous pouvons avancer rapidement avec le Sénat sur le présent dossier, bien évidemment, je travaillerai avec vous et avec tous les élus qui se sont exprimés lors de la discussion générale.