Discours du 2 avril 2025

La présente proposition de loi soulève la question de l’évolution de nos pratiques institutionnelles et politiques ainsi que celle de l’adaptation du fonctionnement de nos institutions, dans le souci de consolider notre démocratie.Certains ont pu estimer que le retour, comme l’an dernier, de longues périodes d’expédition des affaires courantes par un gouvernement démissionnaire constituait la manifestation d’un dysfonctionnement institutionnel. D’emblée, je veux souligner ici qu’une telle affirmation doit être relativisée au regard de notre histoire politique, car cette méthode de gestion des affaires publiques est bien connue de notre pays. Elle est par construction temporaire et placée sous le contrôle exigeant du juge administratif. Surtout, elle constitue une nécessité pour assurer la continuité de la vie de la nation dans des périodes de perturbations politiques.En effet, je rappelle que, sous la IIIe République, 109 gouvernements, d’une durée moyenne de sept mois, se sont succédé, traversant 437 jours de crise. Sous la IVe République, 20 gouvernements se sont succédé, traversant 347 jours de crise. Il est vrai qu’avec la Ve République, l’avènement du fait majoritaire a permis de mettre un terme au fléau de l’instabilité gouvernementale dont a souffert notre pays et de lui assurer une stabilité politique. Toutefois, vous le savez, en démocratie, rien n’est jamais acquis, et les résultats des élections législatives de 2022 et de 2024, avec une Assemblée nationale qui se caractérise désormais par une plus grande diversité de ses forces politiques,…

…nous rappellent à quel point le recours à un gouvernement expédiant les affaires courantes peut s’avérer indispensable.Il est légitime que, dans ce contexte, votre assemblée ait souhaité se saisir de la question du contrôle du gouvernement par le Parlement – conformément à sa mission constitutionnelle résultant de l’article 24 de notre loi fondamentale – dans une période si particulière pendant laquelle les mécanismes de contrôle politique ne peuvent plus jouer de manière totalement efficiente.À cet égard, chacun d’entre nous a particulièrement à l’esprit la période des affaires courantes de l’été 2024 – vous l’avez évoquée, madame la rapporteure. Au cours de cette période, notre pays a fonctionné soixante-sept jours sous l’autorité d’un gouvernement qui, bien que démissionnaire, a continué d’exercer des prérogatives, certes limitées mais parfois sensibles, au nom de la continuité de l’État, alors même que le lien de responsabilité qui l’unissait au Parlement était distendu. Depuis les débuts de la Ve République, jamais une période de transition gouvernementale n’avait duré aussi longtemps, ce qui explique que vous ayez souhaité vous emparer du sujet. Le gouvernement considère comme bienvenu et légitime le souci que vous exprimez de renforcer les mécanismes de contrôle parlementaire dans de telles périodes spécifiques.Je tiens à rendre hommage à cette initiative des députés Léa Balage El Mariky, Stéphane Mazars et Florent Boudié, président de la commission des lois. Elle s’appuie sur le travail rigoureux mené dans le cadre de la mission d’information flash lancée par la même commission en octobre 2024. En la matière, je relève également la proposition de loi déposée par le président Jérémie Iordanoff ainsi que celle du président Gérard Larcher et de la sénatrice Sylvie Vermeillet. Ces deux derniers textes soulèvent des questions connexes mais se rapportent à un contexte plus large pendant lequel le contrôle politique du gouvernement par le Parlement trouve pleinement à s’appliquer et pour lequel le recours à un mécanisme de contrôle juridictionnel me semble poser quelques questions plus délicates.Le texte qui requiert aujourd’hui notre attention ne remet nullement en cause la répartition des compétences entre les pouvoirs publics constitutionnels, ni leur équilibre. Il ne pourrait d’ailleurs en être autrement, puisque le champ d’action de la loi ordinaire en ces matières est par nature restreint, les grands équilibres de nos institutions relevant de la Constitution.Toutefois, il est vrai qu’existe, dans ces périodes de gestion des affaires courantes, une asymétrie entre un pouvoir exécutif qui dispose encore d’une capacité, certes restreinte mais réelle, de prendre des décisions réglementaires et individuelles et un Parlement dont les moyens de contrôle se trouvent, de fait, très limités.Nous ne partons pas d’une page blanche : le champ des affaires courantes est strictement encadré et placé sous le contrôle du juge administratif. Le Conseil d’État en a validé le principe et tracé les limites dans l’arrêt Brocas du 19 octobre 1962. Auparavant, les affaires courantes avaient été définies par Maurice Faure de la manière suivante : « ce ne sont pas les affaires secondaires et subalternes, mais les affaires dont l’urgence vient à échéance au moment où un gouvernement, bien que renversé, n’est pas encore remplacé par un autre ministère ». Autrement dit, les affaires courantes recouvrent les affaires ordinaires – c’est-à-dire les actes dont la nécessité résulte de la marche normale des services de l’État –, les mesures de pure administration – qui ne nécessitent aucune appréciation juridique ni politique particulière – et les affaires urgentes – qui requièrent des décisions que la nécessité immédiate et objective commande de prendre sans attendre la nomination d’un nouveau gouvernement.Ainsi, entre le 16 juillet et le 21 septembre 2024, 340 décrets ont été pris, soit moitié moins qu’au cours de la même période l’année précédente. La commission des lois constate, dans son rapport d’information, que le gouvernement démissionnaire de l’été 2024 a globalement respecté le cadre jurisprudentiel établi par le Conseil d’État et précisé par le secrétariat général du gouvernement (SGG) dans une note rendue publique. On peut d’ailleurs comparer ces chiffres aux 488 décrets et 800 arrêtés signés par le gouvernement d’Edgar Faure à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale le 30 novembre 1955.Dès lors que les mécanismes de contrôle politique ne peuvent qu’imparfaitement jouer leur rôle en période d’affaires courantes, faut-il permettre aux parlementaires d’avoir recours au juge administratif ? Chacun ici comprend que la réponse est délicate, car elle est de nature à placer le juge dans une position d’arbitre de conflits entre pouvoirs publics constitutionnels, alors que tels ne sont ni son rôle ni sa vocation. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, dans sa jurisprudence, le Conseil d’État fait preuve d’une certaine prudence lorsqu’il s’agit de reconnaître l’intérêt à agir des parlementaires, ès qualités, en matière de recours pour excès de pouvoir. En revanche, cette restriction ne fait pas obstacle à ce qu’un parlementaire puisse invoquer, comme tout requérant, une qualité personnelle pour justifier d’un intérêt à agir, dès lors qu’il est affecté de façon suffisamment directe et certaine par un acte qu’il souhaite attaquer.À cette question la proposition de loi initiale apportait une réponse nuancée, que le gouvernement estime raisonnable : elle introduisait une ouverture qu’elle limitait aux seuls présidents des assemblées parlementaires et présidents des commissions permanentes.Certes, il n’est pas habituel que la question de l’intérêt à agir, traditionnellement régie par la jurisprudence administrative, soit réglée par la loi. Toutefois, de notre point de vue, le caractère si particulier de ces périodes d’expédition des affaires courantes est de nature à justifier une intervention du législateur.En commission, la liste des parlementaires justifiant d’un intérêt à agir a été élargie aux présidents de groupe politique. Je comprends les raisons qui sous-tendent cette extension : il s’agit notamment de permettre que puissent agir en justice les parlementaires issus de groupes qui, en raison des équilibres politiques de leur chambre, n’ont pas accès aux fonctions citées dans la liste initiale.Le gouvernement prend acte de l’équilibre auquel est parvenue la commission des lois. Il me semble nécessaire de s’en tenir à cette solution dès lors qu’elle organise un accès au recours pour excès de pouvoir sans pour autant menacer nos pouvoirs publics de paralysie. Aller au-delà conduirait nécessairement à transporter au sein des prétoires de la justice administrative des débats de nature politique entre pouvoirs publics constitutionnels. Chaque acte pris par un gouvernement expédiant les affaires courantes, y compris le plus anodin, pourrait donner prétexte à un recours juridictionnel. C’est pourquoi, le gouvernement sera défavorable à tous les amendements visant à étendre encore la liste des parlementaires se voyant reconnaître un intérêt à agir.La proposition de créer une obligation de transmission au Parlement de certains actes pris par l’exécutif en période de gestion des affaires courantes paraît bienvenue : le gouvernement ne formule aucune objection sur ce point.Je note que le texte de la proposition de loi se borne à reprendre ce qui trouve à s’appliquer dans le cas où l’état d’urgence est engagé sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 et ce qui s’est pratiqué pendant les périodes d’état d’urgence sanitaire. À période exceptionnelle, contrôle parlementaire exceptionnel : cela est parfaitement légitime ! Sur ce point également, le travail de votre commission a permis de définir un équilibre satisfaisant aux yeux du gouvernement en rationalisant le champ des actes administratifs qui doivent être transmis.À l’heure où la stabilité démocratique est un bien précieux…

…au moment où nos concitoyens aspirent à des institutions exemplaires, transparentes et responsables, le gouvernement salue votre volonté de mieux encadrer juridiquement des situations de transition qui, par le passé, ont pu créer de l’incertitude.Il est de notre responsabilité collective de faire vivre un Parlement qui contrôle, un exécutif qui rend compte, un État qui agit dans les limites de ses compétences. Les travaux de la commission ont démontré la réalité de cette conscience collective et nous nous en réjouissons. C’est pourquoi, au nom du gouvernement, je souhaite que ce texte puisse prospérer dans un climat de dialogue, de confiance et de coopération entre les pouvoirs publics. (Applaudissements sur les bancs des groupes DR et Dem, ainsi que sur les bancs des commissions.)

Absolument.

Nous aurons ce débat.

Par cet amendement, vous entendez élargir davantage encore l’intérêt à agir des parlementaires contre les actes gouvernementaux. Vous souhaitez d’une part étendre à tous les parlementaires sans exception l’intérêt à agir visé par l’article 1er, d’autre part rendre susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir « tout acte administratif de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement » ainsi que tous les actes pris en application de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).Les auteurs de cette proposition de loi et la commission qui l’a enrichie ont réussi, me semble-t-il, à trouver un équilibre que je qualifierai – comme M. le président de la commission – de subtil. En effet, le texte élargit l’accès au recours pour excès de pouvoir sans organiser pour autant la paralysie des pouvoirs publics.Au nom du gouvernement, je suis donc défavorable à l’extension supplémentaire de l’intérêt à agir que vous proposez, car elle pourrait conduire à l’embolie des pouvoirs publics. Je vous demande de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

Sur l’amendement no 2 de M. Iordanoff, j’ai eu l’occasion de dire que je n’étais pas favorable à une telle approche maximaliste qui ne fait aucun cas des écueils que pourrait produire une telle mesure, notamment du risque de contestation systématique des actes du gouvernement devant un juge administratif pour des raisons purement politiques. L’avis du gouvernement sur l’amendement no 2 est donc défavorable.Sur l’amendement no 8 de Mme Cathala, je reprends les excellents arguments développés par les deux rapporteurs sur la solidité de la Ve République. (Mme Ségolène Amiot s’exclame.) Vous lui attribuez des défauts, mais elle présente en l’occurrence une certaine robustesse, y compris celle de prévoir une deuxième chambre qui reste solide même pendant une période électorale, puisque seule la moitié de son effectif est concernée. L’avis du gouvernement sur l’amendement no 8 est donc aussi défavorable.Les amendements identiques nos 16 et 20 tendent à supprimer les présidents des groupes parlementaires de la liste des personnes autorisées à présenter un recours, liste dans laquelle ils ont été inclus par un amendement adopté en commission, alors que les auteurs du texte ont clairement indiqué que leur proposition s’inscrivait dans une logique institutionnelle et non partisane. Le contrôle du gouvernement démissionnaire revient en effet au Parlement et non à des groupes politiques particuliers. Il est donc normal que le pouvoir de saisir le juge administratif soit confié aux autorités qui disposent d’une légitimité propre, les présidents de groupe représentant les sensibilités politiques du Parlement. Le gouvernement s’en remet néanmoins à la sagesse de l’Assemblée quant à la question de savoir si étendre le dispositif à ces derniers est nécessaire ou si elle ouvre la voie à des contentieux inutiles. Sagesse, donc, sur les amendements identiques nos 16 et 20.Enfin, l’avis du gouvernement sur les amendements nos 15 et 17 est défavorable.

Comme le rapporteur l’a dit très justement, aucune règle de la Constitution de 1958 n’impose de délai au président de la République pour nommer un gouvernement. En toute hypothèse, ce n’est pas à la loi ordinaire de fixer un tel délai, qui ne peut relever que d’une procédure de révision de notre Constitution. Pour cette raison technique, j’émettrai un avis défavorable sur votre amendement.

Pour les mêmes raisons, avis défavorable.

Même avis.

Cette précision me semble également relever d’une forme d’évidence mais je m’en remettrai, sur cette question, à la sagesse de votre assemblée.

Je partage votre souci de précaution, mais le régime juridique de communication des informations relevant du secret de la défense nationale s’applique d’ores et déjà. Afin que vous soyez rassuré, sagesse.

Même avis. L’amendement est satisfait : il ressort du rapport de la mission flash sur le régime juridique des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire que cet objectif, au demeurant légitime, peut être atteint sans aucune évolution du droit.

Ce que vous souhaitez relève de votre assemblée – de la conférence des présidents, vous l’avez dit, et du bureau, qui peuvent parfaitement organiser des séances de questions au gouvernement, de questions orales sans débat, ou la remise de questions écrites. Contrairement à ce qu’affirmait M. Coulomme, le Sénat ne dispose d’aucun superpouvoir ! Je vous confirme donc que l’amendement est satisfait.