Discours du 28 janvier 2026

Je suis heureux de soumettre au vote de l’Assemblée une réforme d’ampleur, débattue depuis plus de vingt ans, mais toujours ajournée. La proposition de loi transpartisane que je vous présente avec mes collègues Jean-Paul Mattei, François Jolivet, Olivia Grégoire et 150 députés issus de six groupes politiques différents, vise à créer une foncière chargée de gérer l’immobilier de l’État. Il s’agit ni plus ni moins que d’un changement complet de modèle pour faire face à deux défis majeurs : la transition écologique et l’efficacité de l’action publique.L’État et ses établissements publics possèdent aujourd’hui plus de 96 millions de mètres carrés de surface bâtie et plus de 42 000 kilomètres carrés de terrains non bâtis, pour un montant total évalué à près de 74 milliards d’euros en 2023, pour le seul patrimoine de l’État. Notre parc immobilier public, fruit de l’histoire, n’est pas toujours adapté aux besoins de nos services publics. Je pense notamment aux bureaux, dont le ratio d’occupation par les services de l’État s’établit, fin 2024, à 25 mètres carrés de surface utile brute par poste de travail, quand il est d’environ 10 mètres carrés dans le secteur privé.Anticipant nos débats, je tiens à préciser que le nombre de mètres carrés ne garantit pas nécessairement de bonnes conditions de travail pour nos agents publics. On peut avoir de grands bureaux dans une passoire thermique où il fait chaud l’été et froid l’hiver, avec des problèmes d’accessibilité ou des fuites. Pour améliorer les conditions de travail dans les bâtiments publics, il faut regrouper les services, réduire les surfaces et réaliser les investissements nécessaires. C’est dans cet esprit de rationalisation que le gouvernement a publié en 2023 la circulaire Borne, fixant un objectif de 16 mètres carrés de surface utile brute par résident – un objectif loin d’être atteint.Outre la modernisation, la mise en accessibilité et le désamiantage, l’État doit également faire face à un mur d’investissement de plus de 140 milliards pour adapter son parc immobilier à la transition énergétique. Je rappelle que l’objectif fixé par le décret dit tertiaire de 2019 est de réduire la consommation énergétique des bâtiments publics, d’ici à 2050, de 60 % par rapport à 2010. Or, pour atteindre cet objectif, la Cour des comptes a estimé que les crédits budgétaires alloués à la rénovation thermique devraient être supérieurs de 20 à 25 % à leur niveau actuel. Pour accélérer la rationalisation des surfaces et la rénovation des espaces, il est indispensable de changer de modèle.En effet, la politique immobilière de l’État est aujourd’hui éclatée entre tous les ministères et soixante-deux programmes budgétaires différents. Malgré la création de la direction de l’immobilier de l’État (DIE), cette organisation ne permet pas d’atteindre les objectifs ambitieux fixés. Pour y remédier, nous proposons de simplifier la gestion immobilière de l’État par la création d’une foncière qui serait propriétaire des bâtiments, les ministères devenant occupants en contrepartie du paiement d’un loyer. Cela permettra d’en faire une véritable politique publique intégrée, avec des objectifs clairs et des moyens d’agir, alors qu’aujourd’hui, l’immobilier est rarement un sujet prioritaire pour les ministères.Le modèle que nous défendons a déjà été largement éprouvé : il a été adopté en Allemagne, en Autriche, aux Pays-Bas, en Belgique, au Danemark, en Finlande et en Grèce. Ce mode d’organisation est également appliqué par de grandes entreprises disposant d’un parc important, comme la SNCF ou La Poste. Cette proposition a été soutenue par la Cour des comptes en 2023, le Conseil de l’immobilier de l’État (CIE) en 2025, ainsi que par la mission du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) relative à la politique immobilière de l’État, conduite par nos collègues Jolivet et Mauvieux.La foncière présente de vrais avantages par rapport à l’organisation actuelle. D’une part, elle responsabilisera les ministères occupants, les poussant à n’utiliser que les surfaces réellement utiles. Le paiement de loyers à la foncière leur révélera le coût aujourd’hui caché de l’occupation des locaux et les incitera à réduire, mutualiser ou céder les surfaces inutiles. D’autre part, cette organisation sanctuarisera les crédits dédiés à l’entretien et à la rénovation des bâtiments publics. Les recettes générées par les loyers, les valorisations ou les cessions alimenteront directement les ressources de la foncière, dont la mission unique sera de gérer le parc immobilier de l’État. Chaque euro perçu au titre de l’immobilier ira à l’immobilier.Enfin, cette réforme permettra de compléter la connaissance du parc immobilier, aujourd’hui insuffisante, notamment sur l’état réel des bâtiments et les besoins d’investissement. Un amendement adopté en commission des finances prévoit ainsi un audit complet des biens au moment de leur transfert à la foncière. La création de la foncière renforcera également la professionnalisation de la gestion immobilière publique, aujourd’hui inégale selon les ministères.Je tiens à préciser que cette réforme ne crée pas un nouvel opérateur public. Nous transformerons en effet l’Agile – Agence de gestion de l’immobilier de l’État –, société anonyme à capitaux publics chargée de la gestion et de la valorisation de certains bâtiments publics, en foncière de l’État sous la forme d’un établissement public industriel et commercial (Epic).Nos débats en commission me conduisent à insister sur un point : ce texte ne conduira pas à la privatisation de l’immobilier public. Nous inscrivons dans la loi que les bâtiments appartiendront à un établissement public – 100 % public –, placé sous la tutelle du ministre chargé des domaines, et dont le conseil d’administration sera présidé par la direction de l’immobilier de l’État. De la même façon, le texte ne revient à aucun moment sur les règles de la domanialité publique. Les règles qui s’appliquent aujourd’hui s’appliqueront également demain, notamment en matière de cession.La foncière aura pour mission d’assurer la gestion, l’entretien et l’exploitation des biens transférés. Les relations seront formalisées par un contrat de bail, avec le versement de loyers réels finançant les investissements d’avenir. Le montant des loyers sera défini dans le bail, négocié entre la foncière et le ministère occupant. Un travail important devra être mené pour fixer ces loyers afin qu’ils permettent de financer les investissements sans grever de manière déraisonnable les budgets ministériels. En parallèle, la foncière pourra également générer des revenus par la valorisation des bâtiments, par exemple par l’installation de panneaux photovoltaïques lorsque cela est pertinent, ce que fait déjà l’Agile aujourd’hui.Je sais que nombre d’entre vous sont attentifs à la question de la gouvernance. Nous aurons, lors de l’examen des amendements, l’occasion de renforcer la présence du Parlement dans les instances.Enfin, nous devons veiller à ce que cette réforme ne reste pas sans lendemain. Disons-le franchement : les ministères sont parfois hostiles à l’idée de devenir locataires et de devoir changer leurs habitudes, alors même qu’ils disposent aujourd’hui de locaux vétustes qu’il faut rénover. Il me paraît donc indispensable de garantir que cette réforme se fera avec progressivité, mais avec une véritable ambition. Contraint par les règles de recevabilité de l’article 40 de la Constitution, je n’ai pas pu déposer d’amendement introduisant une cible temporelle contraignante pour le transfert des biens à la foncière. Je demande donc au gouvernement de se prononcer devant la représentation nationale et de confirmer sa volonté de donner une réalité concrète à cette réforme, avec le transfert progressif de tous les biens entrant dans le périmètre de la foncière, chaque année, et au plus tard en 2032 – une échéance qui me paraît raisonnable. J’espère que nous pourrons enrichir le texte sur ce point au cours de la navette.Nous avons aujourd’hui la possibilité de conduire une vraie réforme structurelle, concrète, qui s’inscrit dans une double exigence : celle de l’efficacité de l’action publique et de la sobriété énergétique. Je vous invite donc naturellement à voter en faveur de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes EPR et Dem.)

Très bien !

Je compléterai le propos de M. le ministre sur quelques points de fond que vous avez évoqués, monsieur Legavre. Vous dites que nous nous engageons dans une réforme sans avoir réalisé aucune étude d’impact. Cher collègue, cela fait vingt ans que l’on écrit au sujet de la réforme immobilière de l’État. Je pense au CGEDD, à l’Inspection générale des finances, à la Cour des comptes et, encore récemment, au Conseil de l’immobilier de l’État. On sait donc beaucoup de choses sur l’immobilier de l’État : il est très vétuste, il y a de grands enjeux de rénovation, il y a probablement des surfaces inutilisées, et il faut changer de modèle d’organisation.Ensuite, vous affirmez que ce texte est le début de la privatisation de l’immobilier de l’État. Comme vient de le rappeler le ministre, le texte crée un établissement public, donc détenu à 100 % par le public. Bien plus, la proposition de loi transforme une société anonyme en établissement public. C’est tout l’inverse d’une privatisation, puisqu’on transforme un acteur privé en acteur public.Enfin, dernier point sur lequel je veux vous répondre : on ne change rien aux règles de la domanialité publique. Les conditions dans lesquelles nous cédons actuellement des biens ne sont absolument pas modifiées par les dispositions de cette proposition de loi.

Eh oui !

Tout à fait.

Vous avez raison.

Je répète que cette proposition de loi transforme la société anonyme qui gère actuellement ces opérations…

…en établissement public. Je me permets d’insister sur ce point en réponse à l’argument de M. Maurel sur la privatisation.Deuxième élément de réponse à notre collègue : aujourd’hui, en cas de cession immobilière, le produit de la cession ne va pas à l’immobilier, à la rénovation ou à l’entretien des locaux. Demain, avec la foncière, les produits de valorisation et de cessions seront utilisés pour des enjeux immobiliers, ce qui est une manière de garantir un meilleur entretien du parc, une meilleure rénovation et une meilleure adaptation. Avis défavorable.

Il vise à supprimer, à l’alinéa 8, une disposition introduite en commission par un amendement de notre collègue Mauvieux et qui porte sur l’élaboration d’un dossier d’actif avant tout transfert de bien immobilier. Avec mon amendement no 60 à venir, je proposerai d’introduire cette même mesure, dans une nouvelle rédaction, à l’alinéa 9.

Défavorable. La proposition de loi prévoit qu’un décret précise la liste des biens qui seront transférés au fur et à mesure. Aucune raison ne permet d’exclure a priori des biens qui seraient qualifiés de monuments historiques. Je précise que je ne parle pas de biens culturels tels que le Panthéon, cité par M. Le Coq dans la discussion générale, mais de biens détenus par l’État dans certains territoires.

Défavorable. Le raisonnement est un peu le même que pour les amendements précédents. Avec ces deux amendements, vous visez un très grand nombre d’établissements publics quelle que soit la nature de leur activité et de leurs locaux. Or il est tout à fait possible, pour certains établissements, de confier à la foncière des logements, des immeubles de bureaux ou encore des bâtiments inoccupés qu’ils possèdent. En outre – le ministre reviendra certainement sur ce point –, il ne s’agit en aucun cas, avec la foncière, de revenir sur la dévolution du patrimoine de l’État aux universités opérée au cours des dernières années. Si votre amendement était adopté, on viderait considérablement de sa substance la foncière telle que nous la défendons avec la proposition de loi.

Nous proposons d’introduire, à l’alinéa 9, dans une nouvelle rédaction, la disposition dont nous parlions tout à l’heure avec le collègue Mauvieux. Elle vise notamment à garantir une bonne connaissance de la valeur des biens et des actifs transférés à la foncière.

L’adoption de ces deux amendements exclurait un grand nombre de ministères du champ d’application de l’article. D’une part, en effet, le ministère de la défense peut disposer de bureaux et de logements dont il sous-traite parfois la gestion, l’entretien et la valorisation à des opérateurs privés. D’autre part, en 2025 – le président Mattei rappelait que cette initiative datait d’il y a quelques années –, un travail pilote de préparation a été mené avec le ministère de l’intérieur, qui était lui-même très allant puisqu’il confierait volontiers une partie de son patrimoine à la foncière. Ces amendements tendent à vider de sa substance la foncière, donc le texte. Avis défavorable.

Favorable.

Tel qu’il est rédigé, l’amendement vise à modifier la répartition de la détention du capital de l’établissement public ; or l’établissement public lui-même ne dispose pas de capital. On comprend néanmoins l’intention : s’assurer que tout cela reste dans le secteur public. Je crois qu’un amendement du gouvernement, qui sera examiné un peu plus tard, satisferait votre souhait s’il était adopté. Je vous demande donc de retirer celui-ci, sans quoi mon avis sera défavorable.

Cet amendement répond à une partie des préoccupations qui motivaient celui qu’a retiré notre collègue Jolivet. Je trouve en effet utile de préciser les enjeux évoqués par M. Leseul. Avis favorable.

Vous souhaitez garantir que la valeur du patrimoine de la foncière ne décroîtra pas dans le temps. Mais si demain nous sommes confrontés à une crise de l’immobilier, cette valeur pourrait baisser. Il sera donc difficile de tenir cet engagement dans la durée. Avis défavorable.

Nous ne proposons aucunement de modifier le droit de préemption, la priorité des communes au moment de la cession des biens par la foncière ou le droit de la domanialité publique. Le droit en vigueur satisfait donc votre amendement, que je vous demande de retirer, faute de quoi mon avis sera défavorable.

Je vous propose de faire l’inverse du mouvement exécuté tout à l’heure, à savoir de retirer cet amendement au profit du no 44 de M. Jolivet, qui prévoit la transmission au Parlement d’un premier rapport cinq ans après la promulgation de la loi, puis d’un deuxième cinq ans après la remise du premier. Cela me semble constituer un bon horizon temporel pour faire le bilan de la réforme. À défaut d’un retrait, mon avis sera défavorable.

L’amendement est satisfait par l’adoption de l’amendement no 12, d’ailleurs voté à l’unanimité.

Il est doublement satisfait par le vote précédent et par celui de l’amendement no 12. Vous devriez être complètement rassuré. C’est donc un avis défavorable.

L’enjeu, c’est que la foncière soit bien alimentée régulièrement par les ministères, sachant qu’il y aura une réticence de la part de certains d’entre eux. Mais cela fait partie des engagements pris par le ministre dans son intervention initiale quand il a dit qu’on pourra éventuellement, notamment dans le cadre de la navette, retravailler le texte pour prévoir une borne temporelle pour le transfert de tous les biens.Cependant, je ne crois pas que l’on puisse adopter cet amendement qui pose des problèmes opérationnels. Par exemple, qu’est-ce qu’une sous-occupation dans le temps ? On risque d’avoir des débats infinis avec les ministères concernés. Je préfère qu’on se batte au cours de la navette pour inscrire une date butoir. Demande de retrait et sinon, avis défavorable.

Avis favorable sur l’amendement du gouvernement et sagesse sur le sous-amendement.

Très bien.

Il est satisfait, à la suite de l’adoption en commission, à mon initiative, d’un amendement à peu près identique. Par conséquent, demande de retrait ou sinon avis défavorable.

J’émets un avis défavorable sur l’amendement no 18, qui vise à remplacer le conseil d’administration de l’Epic par un conseil de surveillance. Je ne vois pas l’avantage que tirerait la foncière d’une telle organisation, différente du cadre classique dans lequel fonctionnent des établissements publics tels que l’Agence française de développement (AFD), l’Institut national de l’audiovisuel (INA) ou le Centre national d’études spatiales (Cnes).S’agissant de la représentation du Parlement au sein du conseil d’administration, j’émets un avis favorable à l’amendement no 37, qui prévoit la représentation des deux chambres, et demande le retrait des amendements nos 6 et 43. Les trois ont le même objectif mais le no 37 présente l’avantage d’avoir une rédaction un peu plus large.

Il est défavorable car il n’est pas utile que le texte entre dans l’organisation fine de la foncière.

Avis favorable à cette proposition issue du rapport qui alimente une partie de nos réflexions.

L’adoption il y a quelques instants de l’amendement no 44 de M. Jolivet satisfait largement l’objectif de l’amendement no 57 (Mme Julie Ozenne sourit et proteste), dont je suggère le retrait. À défaut, avis défavorable.

Favorable.

Nous avons adopté il y a quelques minutes l’amendement no 44, qui permettra de faire un bilan de la réforme à échéance raisonnable et me semble satisfaire votre demande. Je suggère un retrait ; à défaut, avis défavorable.

Monsieur Le Coq, j’ai l’impression que nous ne sommes pas parvenus à vous convaincre !

Je pensais que vous retireriez cet amendement à l’issue du débat et de l’adoption de certains amendements conformes à ce que vous souhaitiez. Je regrette que nous n’ayons pas emporté votre adhésion.

Permettez-moi toutefois de répéter que cette proposition de loi vise à transformer une société anonyme en établissement public.

Mais si ! C’est le texte dont nous venons de débattre ! Or depuis le début, vous refusez d’entendre que cette transformation en Epic est le contraire d’une privatisation, puisqu’il s’agit d’un établissement public détenu à 100 % par l’État. Je ne vois donc pas très bien pourquoi vous n’êtes pas convaincu par cette réforme.

Nous aurions pu nous accorder sur le fait que la gestion actuelle du patrimoine immobilier de l’État ne convient pas. Avec cette réforme, nous accélérerons sa rénovation, sa mise aux normes et l’amélioration des conditions de travail ! Depuis vingt ans, nous sommes dans le statu quo ; aujourd’hui, nous avons enfin l’occasion historique de passer à l’acte pour mettre en place un modèle choisi par d’autres pays européens, moderniser le patrimoine immobilier de l’État, faire des économies – oui, il faut l’assumer –,…

…pour rénover les bâtiments publics, atteindre nos objectifs climatiques et améliorer les conditions de travail. Je suis convaincu que cette foncière nous permettra d’atteindre ces objectifs. Mon avis est donc défavorable à l’amendement de M. Le Coq.